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國外流域綜合管理
流域綜合管理提供了一個能將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會福利和環(huán)境的可持續(xù)性整合到?jīng)Q策過程中的制度與政策框架。歐盟各國、美國、加拿大、澳大利亞和南非等的管理者已經(jīng)認(rèn)識到,傳統(tǒng)的流域管理必須向基于生態(tài)系統(tǒng)的流域綜合管理轉(zhuǎn)變,這些國家在實(shí)施流域綜合管理過程中積累的八方面經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒。
第一、立法是流域綜合管理的基礎(chǔ)。
立法對流域綜合管理的重要性在于:立法確立了流域管理的目標(biāo)、原則、體制和運(yùn)行機(jī)制,并對流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行授權(quán)。例如南非《水法》依據(jù)可持續(xù)性、公平與公眾信任的原則,通過水所有權(quán)國有化與重新分配水使用權(quán),公平利用水資源,確保水生態(tài)系統(tǒng)的需水量,將決策權(quán)分散到盡可能低的層次,并建立新的行政管理機(jī)構(gòu)!稓W盟水框架指令》的主要目標(biāo)是在2015年以前實(shí)現(xiàn)歐洲的“良好水狀態(tài)”,整個歐洲將采用統(tǒng)一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),地下水資源超采現(xiàn)象將被遏制。
第二、建立有效的流域管理機(jī)構(gòu)是實(shí)施流域綜合管理的體制保證。
各國流域管理機(jī)構(gòu)均根據(jù)相關(guān)立法、協(xié)議或政府授權(quán)而建。例如萊茵河流域的管理機(jī)構(gòu)就通過國際協(xié)議建立了萊茵河航運(yùn)中央委員會、萊茵河國際保護(hù)委員會(1950年)和萊茵河國際水文委員會(1951 年)。墨累-達(dá)令河流域通過聯(lián)邦政府與州政府的《墨累-達(dá)令河流域動議》建立了部級理事會、流域管理委員會和社區(qū)咨詢委員會。美國根據(jù)流域法律成立了田納西河流域管理局,通過聯(lián)邦政府與州政府的協(xié)議建立了特拉華河流域委員會。加拿大弗雷澤河流域根據(jù)廣泛接受的建立流域理事會。美國和加拿大通過國際協(xié)定建立了國際聯(lián)合委員會,處理兩國跨界河流問題。
流域機(jī)構(gòu)和管理模式的多樣化反映了流域獨(dú)特的自然人文特點(diǎn)、歷史變化和國家政治體制。流域管理機(jī)構(gòu)是流域綜合管理的執(zhí)行、監(jiān)督與技術(shù)支撐的主體,但不同的流域管理機(jī)構(gòu)在授權(quán)與管理方式上有較大的差別。流域管理機(jī)構(gòu)作為利益相關(guān)方參與的公共決策平臺,其權(quán)威性往往是各種利益平衡的結(jié)果與反映。有效的流域管理機(jī)構(gòu)通常有法定的組織結(jié)構(gòu)、議事程序與決策機(jī)制,其決策對地方政府有制約作用。雖然流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍會隨著流域問題的演變而有所調(diào)整,其權(quán)威性也會受到來自地方與部門的挑戰(zhàn),但符合國情與流域特點(diǎn)的流域機(jī)構(gòu)依然是流域綜合管理的體制保障。
第三、流域管理的合理權(quán)利結(jié)構(gòu)是流域管理有效實(shí)施的保障。
在流域綜合管理的框架下,對支流與地方的適當(dāng)分權(quán)是流域管理落到實(shí)處的重要保障。例如萊茵河流域管理機(jī)構(gòu)建立了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化機(jī)制,但責(zé)任分?jǐn);墨累-達(dá)令河流域有18個屬于非營利機(jī)構(gòu)的支流委員會,負(fù)責(zé)所在流域生態(tài)恢復(fù)計(jì)劃的制定與項(xiàng)目設(shè)計(jì)等,每個支流委員會的主席是流域社區(qū)咨詢委員會的委員;南非成立了19個流域管理區(qū),每個流域管理區(qū)由9-18 位利益相關(guān)方與專家組成一個流域管理機(jī)構(gòu),他們根據(jù)各自的需要提出流域管理策略,并負(fù)責(zé)具體執(zhí)行與實(shí)施。
第四、流域規(guī)劃是流域綜合管理必不可少的手段。
編制流域綜合規(guī)劃是流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行流域綜合管理的重要手段,幾乎所有的流域管理機(jī)構(gòu)都將編制流域綜合規(guī)劃作為最重要和最核心的工作,通過流域綜合規(guī)劃對支流和地方的流域管理進(jìn)行指導(dǎo),而且規(guī)劃的目標(biāo)和指標(biāo)常常是有法律效力的。墨累-達(dá)令河流域在流域機(jī)構(gòu)建立之初,就編制了《墨累-達(dá)令河自然資源管理戰(zhàn)略》,近期又將之更新為《墨累-達(dá)令河流域綜合管理策略》,并編制了《鹽堿化防治規(guī)劃》等專項(xiàng)規(guī)劃。在1996年洪水之后,萊茵河流域編制完成了《萊茵河洪水防御計(jì)劃》等規(guī)劃!稓W盟水框架指令》的核心也是編制流域綜合管理規(guī)劃。根據(jù)該《指令》,所有國家的流域(管理)區(qū)必須每六年制訂一次流域管理規(guī)劃與行動計(jì)劃。
流域綜合規(guī)劃的內(nèi)容包括被廣泛接受的遠(yuǎn)景目標(biāo)、近期目標(biāo)、規(guī)劃期限、組織方式、規(guī)劃咨詢與實(shí)施等。從國際流域管理規(guī)劃的內(nèi)容來看,傳統(tǒng)的規(guī)劃比較注重工程與項(xiàng)目規(guī)劃,而近期的流域綜合規(guī)劃則更加注重目標(biāo)的設(shè)定、重要領(lǐng)域的選擇、優(yōu)先區(qū)與優(yōu)先行動的設(shè)定,而很少會涉及單個具體的工程項(xiàng)目計(jì)劃。共同的被廣泛接受的遠(yuǎn)景目標(biāo)對于實(shí)現(xiàn)流域綜合管理是至關(guān)重要的。歐洲人能夠清晰地表述萊茵河流域治理的目標(biāo),例如“讓大馬哈魚重返萊茵河”“到萊茵河洗澡”等。
第五、引入經(jīng)濟(jì)手段與完善投融資機(jī)制是實(shí)施流域綜合管理的重要方面。
流域管理的經(jīng)濟(jì)手段是多種多樣的。澳大利亞通過聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼,來推進(jìn)各省的流域綜合管理工作。萊茵河流域管理機(jī)構(gòu)與歐盟則采用補(bǔ)貼原則,如果某國達(dá)不到所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn),歐盟委員會將對該國進(jìn)行處罰。加拿大哥倫比亞河流域則把水電開發(fā)的部分收益對原住民進(jìn)行補(bǔ)償,用于社區(qū)流域保護(hù)與教育活動。荷蘭通過規(guī)范河漫灘的采砂權(quán)來籌措河流生態(tài)恢復(fù)的資金。南非則將流域保護(hù)與恢復(fù)行動與扶貧有機(jī)地結(jié)合起來,每年投入約1.7億美元雇用弱勢群體來進(jìn)行流域保護(hù),改善水質(zhì),增加水供給。
流域管理的融資手段也是多種多樣的,其中政府投入、項(xiàng)目投入與流域機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)是流域管理的主要融資渠道。加拿大弗雷澤河流域通過流域內(nèi)對居民每人每年征收0.07加元作為流域理事會的經(jīng)費(fèi)來源,而墨累-達(dá)令河流域管理機(jī)構(gòu)規(guī)定不能接受私人或私營部門的捐款。
第六、利益相關(guān)方參與是流域綜合管理的基本要求,也是保障社會公平性的基本形式。
所有利益相關(guān)方的積極參與,實(shí)現(xiàn)信息互通、規(guī)劃和決策過程透明,是流域綜合管理能否實(shí)施的關(guān)鍵。增加決策的透明度、推動利益相關(guān)方的平等對話(包括所有水用戶)是解決水沖突的最佳方法。按照澳大利亞昆士蘭省《水法案》,在制定流域規(guī)劃時需要進(jìn)行兩次對公眾的咨詢過程,并要有書面咨詢報告!稓W盟水框架指令》提出了關(guān)于在《指令》實(shí)施中積極鼓勵公眾參與的總體要求,要求在規(guī)劃過程中進(jìn)行三輪書面咨詢,并要求給公眾提供獲取基本信息的渠道。根據(jù)流域管理的內(nèi)容與要求不同,利益相關(guān)方參與的機(jī)制也有所不同,例如參加流域決策機(jī)構(gòu)、流域管理機(jī)構(gòu)或流域咨詢機(jī)構(gòu),參與規(guī)劃的制定,參與規(guī)劃的咨詢,參加規(guī)劃的聽證會,以及及時告知受影響群體等。
第七、堅(jiān)實(shí)的信息和科技基礎(chǔ)是實(shí)施流域綜合管理的重要支撐。
流域綜合管理需要堅(jiān)實(shí)的信息與科學(xué)基礎(chǔ),其中完善的流域監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用對進(jìn)行流域自然、社會、經(jīng)濟(jì)的綜合決策與管理至關(guān)重要。只有科學(xué)地認(rèn)識流域問題才可能作出科學(xué)的規(guī)劃與決策。因此,許多流域管理機(jī)構(gòu)均通過各種方式提高其科技支撐能力。另外,有關(guān)流域科學(xué)
知識的傳播也同等重要,只有社會各界對流域的生態(tài)與環(huán)境問題具有科學(xué)共識,才能采取一致的行動來保護(hù)與重建流域生態(tài)系統(tǒng)。
第八、開展宣傳教育、提高公眾意識是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。
在許多政府機(jī)構(gòu)、流域機(jī)構(gòu)、水企業(yè)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)中,都有主管宣傳的部門,負(fù)責(zé)宣傳與提高公眾意識,其中包括對來訪者的接待、組織各種各樣的宣傳教育活動(包括中小學(xué)生參加的活動)。宣傳資料也多種多樣,從規(guī)劃、技術(shù)報告、流域機(jī)構(gòu)的年度報告,到小的折頁,書簽等等,而且都是免費(fèi)提供的。只有提高流域內(nèi)公眾的意識,并讓其自覺和主動地參與保護(hù)與恢復(fù)行動,才能真正實(shí)現(xiàn)流域管理的目標(biāo)。
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