關(guān)于國(guó)際慈善立法問(wèn)題比較研究及對(duì)中國(guó)的借鑒

　　論文摘要：現(xiàn)階段我國(guó)慈善事業(yè)方面沒(méi)有一部統(tǒng)一的法律，相關(guān)法律法規(guī)散見(jiàn)于法律、行政法規(guī)和規(guī)章之中，并且相互之間存在一定的沖突。從國(guó)際慈善立法模式經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)層面上，借鑒國(guó)外成熟的慈善立法經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)慈善立法的建議。

　　論文關(guān)鍵詞：慈善立法；比較研究；政策建議
　
　　大力發(fā)展我國(guó)慈善事業(yè)對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)共同富裕等具有重要的作用，但是我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展還處于未成熟階段，還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于慈善事業(yè)的法律，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的慈善事業(yè)相比還有很大的差距。因此解決并加快慈善方面立法的立法工作，不僅具有重要性和必要性，而且具有急迫性。

　　一、我國(guó)慈善立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

　�。ㄒ唬┪覈�(guó)慈善立法現(xiàn)狀
　　慈善法是調(diào)整慈善事業(yè)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范，是鼓勵(lì)和保護(hù)捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)行為，并對(duì)慈善組織實(shí)行監(jiān)督管理的機(jī)制的法律規(guī)范。現(xiàn)階段慈善方面的法律法規(guī)對(duì)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展有著重要的支持和促進(jìn)作用，但是這些法律、法規(guī)仍不能滿(mǎn)足當(dāng)前慈善事業(yè)發(fā)展的緊迫需要。其中很多相關(guān)制度已經(jīng)成為阻礙我國(guó)慈善事業(yè)快速發(fā)展的重要因素。
　　我國(guó)沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)規(guī)定慈善事業(yè)的法律，相關(guān)的慈善法規(guī)散見(jiàn)于多部法律、行政法規(guī)、部門(mén)法規(guī)和地方性法規(guī)之中�；�本法律有《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》；行政法規(guī)主要有《基金會(huì)管理辦法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《企業(yè)所得稅法》、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等；財(cái)政部、民政部、國(guó)家稅務(wù)總局等國(guó)務(wù)院各部門(mén)都制定了有關(guān)慈善的部門(mén)法規(guī)；各個(gè)依據(jù)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定了不同的地方法規(guī)，比如北京、上海、廣東等地都制定了各自的地方性慈善法規(guī)。
　�。ǘ�）當(dāng)前我國(guó)慈善立法存在的問(wèn)題
　　1、立法等級(jí)比較低
　　我國(guó)有關(guān)慈善事業(yè)方面的法律只有《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)頒布，其余的大部分立法都屬于行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)。但是這些法律法規(guī)約束力不強(qiáng)，效力也有限，甚至許多行政法規(guī)、政策之間存在沖突，嚴(yán)重影響了法律的適用。
　　2、法律條文缺乏有效的強(qiáng)制力
　　在慈善機(jī)構(gòu)的定義、管理與運(yùn)行、活動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制等方面都沒(méi)有明確、完善和系統(tǒng)的專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范。因此，在實(shí)際操作中很多法律條文都缺法律的強(qiáng)制力制約。

　　二、國(guó)際慈善立法模式及立法情況

　　（一）國(guó)際慈善立法現(xiàn)有的主要模式
　　慈善立法模式，是指在慈善立法過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)所采取的方法、結(jié)構(gòu)、體例及形態(tài)的總稱(chēng)，一般是指慈善法以何種形態(tài)作為其表現(xiàn)方式。國(guó)際慈善立法模式主要有兩種：集中立法模式和分散立法模式。
　　1、集中立法模式
　　集中立法模式，又稱(chēng)為統(tǒng)一立法模式或綜合立法模式，是指有一部全面、綜合規(guī)定慈善組織和慈善活動(dòng)的慈善法作為慈善基本法，也可能同時(shí)輔以多部分散的法律法規(guī)的模式。慈善基本法的內(nèi)容詳細(xì)具體的規(guī)定了慈善的定義、管理與運(yùn)行、監(jiān)督機(jī)制、法律責(zé)任等內(nèi)容。在這種立法模式下，既有統(tǒng)一的慈善基本法，還有幾部單行的法律法規(guī)來(lái)補(bǔ)充。
　　2、分散立法模式
　　分散立法模式又稱(chēng)為單項(xiàng)立法模式或分別立法模式，是指沒(méi)有一部全面、綜合的法律作為慈善基本法，有關(guān)慈善組織和慈善活動(dòng)的各方面制度散于多部法律中的立法模式。在這種立法模式下，一部法律只規(guī)定慈善法一個(gè)或幾個(gè)方面的慈善法的內(nèi)容。這些分散的法律法規(guī)共同規(guī)定了慈善組織及慈善活動(dòng)的各方面制度。
　　目前采取分散立法模式有美國(guó)、加拿大、德國(guó)、日本等國(guó)家，采取集中立法模式的國(guó)家也越來(lái)越多，例如英國(guó)、新加坡、新西蘭、俄羅斯等。但是集中立法模式被越來(lái)越多的國(guó)家采用，是世界慈善立法發(fā)展的趨勢(shì)。
　�。ǘ�）國(guó)際上主要國(guó)家慈善立法情況
　　1、采取集中立法模式國(guó)家的慈善立法概況
　　英國(guó)、新西蘭等很多國(guó)家都采用了集中立法模式，這里主要闡述英國(guó)的慈善立法情況。1601年，英國(guó)頒布了世界上第一部慈善法—《慈善用途法》（又稱(chēng)《伊麗莎白一世法》），在這部法律的序言部分，詳細(xì)的列舉了慈善事業(yè)的主要范圍。這部法律的頒布是世界慈善法律歷史上的創(chuàng)舉，對(duì)以后各國(guó)的慈善立法產(chǎn)生了具有深遠(yuǎn)的影響。1891年“帕姆薩爾上訴案”的裁決在總結(jié)1601年慈善基本法的基礎(chǔ)上，提出了慈善事業(yè)的目的。1954年出臺(tái)了《慈善信托法》、1958年制訂了《娛樂(lè)慈善法》、1992和1993年又對(duì)之前的慈善法規(guī)進(jìn)行了全部的整合和補(bǔ)充。直到2006年慈善法的出臺(tái)，明確規(guī)定了慈善的定義、慈善組織的登記和命名；慈善委員會(huì)的設(shè)立及其職責(zé)；慈善組織的內(nèi)部管理和監(jiān)督機(jī)制；共同投資或者存款基金的建立；慈善受托人社團(tuán)和慈善公司；小型慈善組織和地方慈善組織等內(nèi)容。
　　這部慈善法的制訂在慈善歷史上具有開(kāi)創(chuàng)性的意義，對(duì)以后的英國(guó)慈善法體系產(chǎn)生了重大的影響。明確了慈善的法律定義和設(shè)立慈善委員會(huì)；引進(jìn)了慈善公司這一個(gè)全新的慈善機(jī)構(gòu)形式；設(shè)立了慈善申訴法庭；制定了統(tǒng)一的募捐許可制度，這些創(chuàng)新與改革都為世界慈善事業(yè)的發(fā)展提供了良好的經(jīng)驗(yàn)。

　　2、采取分散立法模式國(guó)家的慈善立法概況
　　采用分散立法模式的美國(guó)、德國(guó)、日本都形成了自己的獨(dú)特的立法特點(diǎn)。比如，美國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)和獨(dú)立的關(guān)于慈善的法律，有關(guān)慈善的規(guī)定和條款分散在憲法、公司法、稅法等聯(lián)邦和州的法律法規(guī)中。比如，1913年的《聯(lián)邦所得稅法》創(chuàng)立了聯(lián)邦所得稅制度；1950年制訂的《非相關(guān)企業(yè)所得稅法》引入了美國(guó)稅局（IRS）代碼制度，形成了系統(tǒng)的管理慈善組織的行政管理體制；1954年的《國(guó)內(nèi)稅收法典》首次將有關(guān)慈善的免稅法律條款統(tǒng)一并入第501條的規(guī)定中；2004年制定的《美國(guó)就業(yè)崗位創(chuàng)造法》將納稅人以汽車(chē)向慈善組織捐贈(zèng)的減稅進(jìn)行了限制；還有《非營(yíng)利法人示范法》、《統(tǒng)一非法人非營(yíng)利社團(tuán)法》等一系列法律法規(guī)構(gòu)成了美國(guó)慈善法律體系。
　　在美國(guó)慈善立法體系中，其中憲法是保證公民自愿參與慈善的前提條件，稅法是關(guān)于慈善的外部激勵(lì)和監(jiān)督，公司法是有關(guān)慈善機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理。這些法律都為慈善的發(fā)展的提供了重要條件。
　　3、外國(guó)慈善法律制度對(duì)我國(guó)慈善立法的啟示
　　綜上所述，英國(guó)、美國(guó)的慈善事業(yè)立法都有各自的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，很多經(jīng)驗(yàn)都值得我們借鑒。這些立法經(jīng)驗(yàn)和法律內(nèi)容可以彌補(bǔ)中國(guó)當(dāng)前慈善立法中的不足，為我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展提供了良好的經(jīng)驗(yàn)。但是，在借鑒先進(jìn)法律制度的同時(shí)，還要考慮我國(guó)的基本國(guó)情和人文風(fēng)俗，從中找到最適合我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的有效法律途徑。

　　三、我國(guó)慈善立法的對(duì)策與建議

　�。ㄒ唬┲贫▽�(zhuān)門(mén)的慈善法
　　我國(guó)應(yīng)順應(yīng)當(dāng)前國(guó)際慈善立法的發(fā)展趨勢(shì)，采用集中立法模式，制定一部?jī)?nèi)容比較全面的專(zhuān)門(mén)法律來(lái)調(diào)整我國(guó)慈善事業(yè)的活動(dòng)。目前我國(guó)尚未制定《民法典》，現(xiàn)行民事法律和調(diào)整慈善事業(yè)的立法都沒(méi)有關(guān)于主體制度的統(tǒng)一規(guī)定，也沒(méi)有規(guī)定慈善定義、慈善組織的種類(lèi)等內(nèi)容，造成了實(shí)際上有慈善事業(yè)適用的可能性，但是沒(méi)有美國(guó)那種以稅法為主導(dǎo)的慈善法制環(huán)境。因此，采用集中立法模式，制定一部綜合性的慈善基本法符合中國(guó)的立法國(guó)情。
　　目前，我國(guó)應(yīng)在《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，制定一部體系完整的、內(nèi)容完善的《慈善事業(yè)法》。通過(guò)立法，把慈善事業(yè)的性質(zhì)和定位、慈善機(jī)構(gòu)的管理與運(yùn)行、慈善事業(yè)的評(píng)估和監(jiān)管、法律責(zé)任等以法律的形式規(guī)定下來(lái)。
　�。ǘ�）確立慈善機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位，加強(qiáng)慈善組織的自身管理
　　我國(guó)慈善機(jī)構(gòu)不具備獨(dú)立法人地位，慈善機(jī)構(gòu)登記需要依靠業(yè)務(wù)主管單位，這對(duì)慈善事業(yè)的發(fā)展造成了很大的制約。因此，通過(guò)立法設(shè)定準(zhǔn)入、賦予權(quán)限、規(guī)范行為等手段，明確規(guī)定慈善機(jī)構(gòu)的定義和任務(wù)、管理和運(yùn)作模式，賦予其獨(dú)立法人地位，從而促進(jìn)慈善組織更快、更好地發(fā)展。
　　慈善組織賦予其獨(dú)立的法人地位，不斷完善自身的管理機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督，使其真正通過(guò)自己的公信力來(lái)發(fā)展慈善事業(yè)。政府要提供宏觀(guān)上的引導(dǎo)、規(guī)范、激勵(lì)、監(jiān)管，從行政干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、法律手段的干預(yù)，調(diào)控慈善組織。例如，嚴(yán)格執(zhí)行民間慈善事業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、審查慈善活動(dòng)、監(jiān)管慈善資金使用、懲治慈善活動(dòng)中的違法犯罪行為等。
　�。ㄈ�）建立對(duì)慈善事業(yè)的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制
　　發(fā)展慈善事業(yè)，必須要建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)于在慈善事業(yè)發(fā)展中做出貢獻(xiàn)的人或組織，應(yīng)當(dāng)給予充分獎(jiǎng)勵(lì)，而對(duì)于慈善發(fā)展中出現(xiàn)的違法象也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決懲治。
　　同時(shí)，建立政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和第三方評(píng)估制度監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步完善對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。第一，政府監(jiān)督。國(guó)家稅務(wù)部門(mén)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的免稅行為進(jìn)行監(jiān)督，審計(jì)部門(mén)對(duì)其資金使用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，每年定期通過(guò)媒體將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公布。第二，社會(huì)監(jiān)督。用法律規(guī)定慈善機(jī)構(gòu)在任何情況下都要接受社會(huì)的監(jiān)督，讓慈善事業(yè)公開(kāi)透明，杜絕違法行為的發(fā)生。第三，建立慈善機(jī)構(gòu)第三方評(píng)估制度。制定評(píng)估規(guī)程和指標(biāo)，適時(shí)開(kāi)展評(píng)估工作，并要及時(shí)發(fā)布評(píng)估結(jié)果，以公正的評(píng)估結(jié)果推動(dòng)慈善組織公信力建設(shè)。公信力是慈善事業(yè)的生命，慈善機(jī)構(gòu)的公信力不僅來(lái)自透明的管理，更來(lái)自嚴(yán)格的監(jiān)督。建立健全慈善監(jiān)督機(jī)制不僅可以提高慈善組織的公信力，還有助于提高籌款能力，從而維持慈善組織的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。
　　（四）完善稅收政策支持慈善事業(yè)發(fā)展
　　稅收制度對(duì)于鼓勵(lì)公民和企業(yè)積極參與慈善活動(dòng)、推進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展具有至關(guān)重要的作用。在制定慈善基本法時(shí)，應(yīng)擴(kuò)大慈善捐贈(zèng)的抵稅范圍，將更多的慈善組織納入到這一范圍中來(lái)。另外，簡(jiǎn)化稅前扣除的免稅手續(xù)，縮短辦理時(shí)間，降低企業(yè)免稅申請(qǐng)成本，從而保護(hù)企業(yè)捐贈(zèng)的積極性。這些政策都是十分必要的，不但可以鼓勵(lì)慈善捐贈(zèng)，而且有利于縮小社會(huì)貧富差距，調(diào)節(jié)收入分配不平衡的問(wèn)題。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　總之，慈善法律制度的健全和完善是慈善事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。很多國(guó)外的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，但是要制訂符合我國(guó)特定的國(guó)情和人文風(fēng)俗的慈善基本法。因此，盡快出臺(tái)適合我國(guó)的專(zhuān)門(mén)慈善法律，完善慈善稅收優(yōu)惠等方面的相關(guān)制度，對(duì)于大力推動(dòng)我國(guó)的慈善事業(yè)的快速發(fā)展具有積極的作用和意義。

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