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試析民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的完善
論文摘要 這次修改通過的《民事訴訟法》明確賦予了檢察機關(guān)執(zhí)行檢察權(quán)。執(zhí)行檢察監(jiān)督是對法院執(zhí)行活動最有效的監(jiān)督途徑，應(yīng)當(dāng)遵循民行檢察工作的基本規(guī)律和基本原則。根據(jù)實踐需要，應(yīng)適度擴大執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍，規(guī)范監(jiān)督方式，加強工作機制建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)。
論文關(guān)鍵詞 執(zhí)行檢察監(jiān)督 監(jiān)督范圍 檢察建議
法律的生命在于實現(xiàn)，民事執(zhí)行是民事法律得以實現(xiàn)必不可少的形式和途徑，是司法權(quán)威和司法公信力確立和展示的紐帶。近年來，各地民事執(zhí)行工作都存在“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”的現(xiàn)象，主要包括怠于執(zhí)行、執(zhí)行案外人財產(chǎn)、增加被執(zhí)行人以及執(zhí)行人員濫用權(quán)力、徇私作弊等。近些年來，檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督職能，在民事執(zhí)行監(jiān)督這個領(lǐng)域進(jìn)行了許多有效的嘗試和探索。2011年3月，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合出臺文件，在部分省、市、自治區(qū)開展民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督試點，同時對執(zhí)行檢察監(jiān)督的一些基本問題進(jìn)行了規(guī)范。人民檢察院在國家司法體制中的獨立地位和在訴訟活動中的特殊職能，決定了它對民事執(zhí)行監(jiān)督的針對性和有效性。應(yīng)當(dāng)說，作為專門國家法律監(jiān)督機關(guān)的人民檢察院對人民法院民事執(zhí)行活動的監(jiān)督是最為有效的監(jiān)督方式。民事執(zhí)行檢察監(jiān)督是指，人民檢察院基于法律監(jiān)督職責(zé)，對人民法院的執(zhí)行裁定、決定及執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督，并依照法定程序要求人民法院對執(zhí)行活動中的實體和程序瑕疵予以矯正的司法制度。今年8月份修改通過的《民事訴訟法》第235條中規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對人民法院的執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，明確賦予了檢察機關(guān)執(zhí)行檢察權(quán)，使得檢察機關(guān)開展執(zhí)行檢察監(jiān)督擁有了明確的法律依據(jù)。但修改后的《民事訴訟法》僅用一個條文對人民檢察院的執(zhí)行檢察監(jiān)督進(jìn)行了授權(quán)規(guī)定，對監(jiān)督范圍、方式、程序、權(quán)限等一些具體問題還應(yīng)進(jìn)一步論證和細(xì)化，使這項工作在司法實踐中取得更好的監(jiān)督效果。
一、民事執(zhí)行檢察監(jiān)督制度的法理依據(jù) 《憲法》第129條明確規(guī)定“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”，因此，我國的檢察機關(guān)是行使國家法律監(jiān)督權(quán)的專門機關(guān)，有權(quán)監(jiān)督國家法律的統(tǒng)一正確實施與執(zhí)行。檢察機關(guān)對民事執(zhí)行活動進(jìn)行法律監(jiān)督，其實質(zhì)是人民檢察院依法行使憲法所規(guī)定的法律監(jiān)督權(quán)在民事執(zhí)行活動中的體現(xiàn)與落實。
在這次修改之前，《民事訴訟法》第14條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督�！痹诤荛L一段時間里，理論界和實務(wù)界對人民檢察院有無執(zhí)行監(jiān)督權(quán)爭議的焦點就集中在該條中“審判活動”的理解上，即“審判活動”是否包含了執(zhí)行行為。筆者認(rèn)為，根據(jù)刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，人民檢察院對執(zhí)行法官在執(zhí)行階段的貪腐收人賄賂、徇私作弊、枉法裁判、失職瀆職等行為擁有立案偵查和提起公訴方面的法律監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)在追究民事執(zhí)行人員的失職或濫用權(quán)力行為時，必然要對民事執(zhí)行活動進(jìn)行相關(guān)審查和監(jiān)督，對執(zhí)行活動的檢察監(jiān)督就成為該法的應(yīng)有之義。可以說，從刑事法律角度來講，早已賦予了檢察機關(guān)對民事執(zhí)行行為的法律監(jiān)督權(quán)。本次民事訴訟法修正案將《民事訴訟法》第14條修改為“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，將民事執(zhí)行活動正式納入檢察監(jiān)督范圍。
之前，民事訴訟檢察監(jiān)督主要集中在民事抗訴再審后的訴后監(jiān)督領(lǐng)域，主要對法院的裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)說，將檢察監(jiān)督延伸到執(zhí)行監(jiān)督領(lǐng)域，對法院的裁判結(jié)果執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，是檢察工作更好地維護(hù)司法公正和司法權(quán)威，保障人民群眾合法權(quán)益，有效化解社會矛盾的必然需求。審判公正是司法公正的主要內(nèi)容，其基本內(nèi)涵是要在法院的審判和執(zhí)行過程和結(jié)果中體現(xiàn)公平、平等、正當(dāng)和正義的精神。豎如果法院執(zhí)行人員在執(zhí)行活動中濫用權(quán)力、徇私作弊，或者在執(zhí)行過程中嚴(yán)重違反法定程序，必然會損害審判公正，進(jìn)而影響廣大人民群眾對司法公正的期待和信心。審判程序的結(jié)束只是當(dāng)事人實體權(quán)利獲得了法律上的確認(rèn)，權(quán)益的真正實現(xiàn)有賴于當(dāng)事人的自動履行或法院的強制執(zhí)行。當(dāng)前，能夠自動履行的案件并不多，多數(shù)實體權(quán)益的實現(xiàn)更依賴于執(zhí)行程序的保障。豏執(zhí)行檢察監(jiān)督的專門性、專業(yè)性和針對性決定了其成為對法院執(zhí)行活動最有效的監(jiān)督途徑。
二、明確民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的定位和基本原則
民事執(zhí)行檢察監(jiān)督的基本對象是人民法院及執(zhí)行人員在民事執(zhí)行程序中的活動。檢察機關(guān)開展執(zhí)行檢察工作，必須準(zhǔn)確把握職能定位，堅持檢察監(jiān)督不能代行執(zhí)行權(quán)的基本要求。執(zhí)行檢察監(jiān)督作為民事檢察監(jiān)督工作的一項延伸和拓展，應(yīng)當(dāng)遵循民行檢察工作的基本規(guī)律和基本原則。
�。ㄒ唬┮�(guī)范監(jiān)督原則
開展執(zhí)行檢察應(yīng)樹立規(guī)范意識。應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定履行執(zhí)行檢察監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)督程序、監(jiān)督方式及法律文書都要有明確的依據(jù)和規(guī)范，避免隨意性。
�。ǘ┚又斜O(jiān)督原則
執(zhí)行檢察監(jiān)督是以公權(quán)力監(jiān)督公權(quán)力。人民檢察院依法履行執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)，既不代表執(zhí)行案件當(dāng)事人，也不代表人民法院；既不能代行執(zhí)行權(quán)，也不能與法院共同執(zhí)行或協(xié)助法院執(zhí)行。
（三）有限監(jiān)督原則
執(zhí)行檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)適度。凡屬法院自由裁量權(quán)范圍的事項，如證據(jù)的采信，實體法律問題的決定等，檢察機關(guān)不得干預(yù)。檢察機關(guān)執(zhí)行檢察啟動的時機和采取監(jiān)督措施的強度都要適當(dāng)，避免干涉司法獨立。
（四）同級監(jiān)督原則
執(zhí)行檢察應(yīng)主要實行同級監(jiān)督，即執(zhí)行監(jiān)督的檢察機關(guān)與執(zhí)行法院級別相對應(yīng)，改變現(xiàn)行的抗訴監(jiān)督的上級監(jiān)督模式，以簡化程序，提高效率。在構(gòu)建和諧社會過程中，公平和效率成為了法律最為核心的價值。將民事執(zhí)行案件納入檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍，并實行同級監(jiān)督，正契合了當(dāng)代社會公平和效率相平衡的法律價值觀。
三、適度擴大民事執(zhí)行檢察監(jiān)督范圍
根據(jù)“兩高”會簽文件的規(guī)定，人民檢察院對人民法院民事執(zhí)行活動監(jiān)督主要集中在以下五種違法情形：無正當(dāng)理由超過規(guī)定期限未將款物給付申請執(zhí)行人的；未在法定期限內(nèi)對當(dāng)事人、案外人的書面異議、復(fù)議申請作出裁定的；無正當(dāng)理由自立案之日起超過兩年未采取適當(dāng)執(zhí)行措施；被執(zhí)行人提供了足以保障執(zhí)行的款物，并經(jīng)申請執(zhí)行人認(rèn)可后，仍然執(zhí)行被執(zhí)行人的其他財產(chǎn)，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人的合法權(quán)益的；執(zhí)行行為嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的。
實踐中，民事執(zhí)行監(jiān)督案件主要集中在被執(zhí)行人有財產(chǎn)可供執(zhí)行，但法院怠于執(zhí)行或者執(zhí)行不力的（尚未超過2年）；超標(biāo)的執(zhí)行的；違法執(zhí)行案外人財產(chǎn)的；執(zhí)行活動違反法定程序等情形。為更好的適應(yīng)民事執(zhí)行領(lǐng)域維護(hù)公平正義的強烈訴求，有必要適度擴大目前的監(jiān)督范圍。民事執(zhí)行監(jiān)督的范圍主要應(yīng)包括人民法院執(zhí)行民事判決、裁定、決定、調(diào)解書、仲裁決定以及公證文書等活動，具體包括執(zhí)行裁定、執(zhí)行決定和執(zhí)行行為�？紤]到目前執(zhí)行檢察工作還處在起步階段，很多具體工作內(nèi)容還需要逐步探索，筆者建議在目前的五種情形之外，增加對超范圍執(zhí)行；執(zhí)行案外人財產(chǎn)；執(zhí)行人員不作為；違法采取查封、扣押、凍結(jié)、拍賣等措施；執(zhí)行人員徇私作弊、貪腐收人賄賂等幾種情形的監(jiān)督，以適應(yīng)目前的形勢需要。
四、規(guī)范民事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式 在監(jiān)督方式方面，民事執(zhí)行監(jiān)督應(yīng)以檢察建議為主，暫緩執(zhí)行通知書、促成和解、移送犯罪線索等其他方式為輔。
�。ㄒ唬┮�(guī)范使用檢察建議
對于執(zhí)行裁定、決定及具體執(zhí)行實施行為中確有違法和侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益問題的，檢察機關(guān)可及時采取檢察建議的方式指出法院執(zhí)行中存在的問題，要求執(zhí)行法院和執(zhí)行法官及時糾正。檢察建議的運用方法相對比較靈活，可以自由掌握，也便于法院接受。
人民檢察院對人民法院的執(zhí)行違法情形擬發(fā)出檢察建議的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)檢察委員會決定并以書面形式向同級人民法院發(fā)出。人民法院應(yīng)在收到檢察建議書后一個月內(nèi)作出處理，并將處理情況、依據(jù)和理由以書面形式回復(fù)人民檢察院。人民檢察院對人民法院的回復(fù)有異議的，還可報上一級人民檢察院向上一級人民法院提出。
（二）暫緩執(zhí)行通知書
對于執(zhí)行后可能出現(xiàn)執(zhí)行回轉(zhuǎn)困難或根本無法實現(xiàn)執(zhí)行回轉(zhuǎn)的案件，以及案外人遭到錯誤執(zhí)行的案件，檢察機關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申訴，可以向法院發(fā)出《暫緩執(zhí)行通知書》，盡量減少被執(zhí)行人因裁判錯誤或執(zhí)行錯誤而可能遭受的損失。檢察機關(guān)的《暫緩執(zhí)行通知書》一經(jīng)送達(dá)，法院即應(yīng)暫緩對本案生效裁判的執(zhí)行。
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檢察人員在審查辦理案件的過程中，如發(fā)現(xiàn)執(zhí)行法官在執(zhí)行過程中，未盡力進(jìn)行執(zhí)行和解或當(dāng)事人雙方有和解傾向的情況，可主動聯(lián)系雙方當(dāng)事人，積極參與并促成雙方達(dá)成和解，解決實際糾紛矛盾，實現(xiàn)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的目的。
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在執(zhí)行監(jiān)督工作中應(yīng)注意收集和發(fā)現(xiàn)司法工作人員的職務(wù)犯罪案件線索。在監(jiān)督工作開展過程中，發(fā)現(xiàn)涉及執(zhí)行工作人員涉嫌徇私作弊、貪腐收人賄賂的線索，及時移送相關(guān)職能部門。
在辦理執(zhí)行監(jiān)督案件過程中，人民檢察院享有調(diào)卷權(quán)和調(diào)查取證權(quán)，即有權(quán)調(diào)閱或復(fù)制人民法院的卷宗、審查案卷材料、調(diào)查核實有關(guān)情況。檢察機關(guān)受理執(zhí)行案件后，認(rèn)為有必要的，有權(quán)向法院調(diào)取相關(guān)卷宗，法院應(yīng)當(dāng)迅速、及時地提供卷宗。檢察機關(guān)在監(jiān)督過程中，有權(quán)就當(dāng)事人申請的或自己認(rèn)為必要的情況展開調(diào)查和獲取有關(guān)證據(jù)。檢察機關(guān)可以采取一些必要的措施，如詢問、查詢、錄音錄像、拍照、復(fù)印等。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)積極予以配合。要注意的是，此時檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)并非沒有限制，法院不能依職權(quán)調(diào)查的，檢察機關(guān)也不能調(diào)查，否則勢必打破當(dāng)事人訴訟地位的平衡。五、加強民事執(zhí)行檢察工作機制建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)
民事執(zhí)行檢察工作和其他民事行政檢察監(jiān)督有著一些共同特征，但也有其自身的不同特點。要將這項工作順利向前推進(jìn)，必須根據(jù)其自身不同特點，有針對性地加強工作機制建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)。要建立健全執(zhí)行監(jiān)督辦案機制和考核考評機制。首先，應(yīng)制定適應(yīng)工作需要的辦案流程，包括受理、立案、審查、決定監(jiān)督、發(fā)出法律文書、后續(xù)跟蹤監(jiān)督等程序和環(huán)節(jié)都要具體、明晰。其次，要有相對統(tǒng)一的法律文書格式，統(tǒng)計報表和相關(guān)工作制度也要健全。再次，要設(shè)計、實施一套科學(xué)合理、客觀公正的民事執(zhí)行監(jiān)督工作考核考評體系，考評項目、考評標(biāo)準(zhǔn)及分值都應(yīng)規(guī)范和細(xì)化。科學(xué)的考核考評體系不僅能夠進(jìn)一步強化上級院對下級院執(zhí)行監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，還能夠為下級院指明這項工作的重心和發(fā)展方向，起到對工作的引領(lǐng)、促進(jìn)作用。最后，要進(jìn)一步規(guī)范和完善與人民法院信息溝通交流機制。開展執(zhí)行監(jiān)督要特別注重與人民法院的溝通協(xié)調(diào)，及時協(xié)調(diào)解決好監(jiān)督過程中遇到的問題，才能夠保證執(zhí)行檢察權(quán)在合法、合理、健康的軌道上運行。
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