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2017工程監(jiān)理制度改革方向
隨著我國改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅猛發(fā)展，特別是近年來，建設(shè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)增多，工程質(zhì)量、安全形勢也日趨嚴(yán)峻。下面是小編為大家分享2017工程監(jiān)理制度改革方向，歡迎大家閱讀瀏覽。
1 引言
隨著我國改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅猛發(fā)展，特別是近年來，建設(shè)投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，建設(shè)項(xiàng)目持續(xù)增多，工程質(zhì)量、安全形勢也日趨嚴(yán)峻;另一方面，建設(shè)投資主體越來越多元化和復(fù)雜化，作為工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理責(zé)任主體的施工單位的施工作業(yè)人員的構(gòu)成也發(fā)生了質(zhì)的變化，對應(yīng)建筑市場的這些變化，監(jiān)理制度的某些缺陷也逐漸暴露出來，而作為肩負(fù)建設(shè)工程全過程監(jiān)管責(zé)任的各級(jí)主管部門，又因監(jiān)管人員不足、監(jiān)管手段局限，不得不把監(jiān)理作為抓手和幫手，并對監(jiān)理寄予厚望，但期望越高，失望也越多。這里面既有監(jiān)理制度本身的某些缺陷所致，也有主管部門的政策導(dǎo)向問題，而各級(jí)主管部門不顧監(jiān)理行業(yè)特性和實(shí)際的承受能力，對監(jiān)理施以層層加碼的眾多不切合實(shí)際的規(guī)定和要求，更是主管部門對監(jiān)理失望越來越多的主因;當(dāng)然，監(jiān)理行業(yè)本身的自律問題、監(jiān)理的工作品質(zhì)問題也是其中一大緣由，以致近年來，有關(guān)方面對監(jiān)理行業(yè)的改革呼聲不斷。
目前，監(jiān)理行業(yè)確實(shí)存在諸多亟待解決的問題，監(jiān)理制度的改革勢在必行。本文特就監(jiān)理制度的改革方向作些探討，并提出尚欠成熟的改革方向的思路。
2 推動(dòng)工程監(jiān)理行業(yè)改革需要首先正視的幾個(gè)問題
2.1 只有政府才是社會(huì)公眾利益的集中代表，這是任何建設(shè)單位不可替代的
在現(xiàn)實(shí)生活中，自己蓋幢房屋自己一個(gè)人居住，自己架座橋梁自己一個(gè)人行走的情形是不復(fù)存在的，所有建設(shè)工程的建設(shè)過程和建成后的使用過程，都事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)公眾利益。而只有政府才是社會(huì)公眾利益的集中代表，任何建設(shè)單位都不可替代。
2.2 工程監(jiān)理接受建設(shè)單位的委托并付費(fèi)，難于做到向社會(huì)公眾利益負(fù)責(zé)
工程監(jiān)理作為社會(huì)化的獨(dú)立第三方，肩負(fù)著建設(shè)工程的質(zhì)量控制、安全生產(chǎn)管理的監(jiān)督工作，以及政府投資、國有投資工程的投資控制的重任，必須向人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)公眾利益負(fù)責(zé)，不能僅向建設(shè)單位負(fù)責(zé)。目前的監(jiān)理接受的是建設(shè)單位的委托并付費(fèi)，必然受制于建設(shè)單位，而難于對包括建設(shè)單位在內(nèi)的相關(guān)各方損害社會(huì)公眾利益的行為起到有效監(jiān)督作用。
2.3 工程監(jiān)理的法定職能應(yīng)由代表社會(huì)公眾利益的政府委托
《建筑法》規(guī)定“工程監(jiān)理應(yīng)當(dāng)對承包單位在質(zhì)量、工期和建設(shè)資金使用等方面，代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)督。”《質(zhì)量管理?xiàng)l例》又提出“監(jiān)理單位不得與建設(shè)單位串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量”等要求，而監(jiān)理接受建設(shè)單位的委托和付費(fèi)，串通行為確實(shí)難于避免;另一方面，任何建設(shè)工程的質(zhì)量控制和安全生產(chǎn)管理都事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)公眾利益，監(jiān)理只有接受集中代表社會(huì)公眾利益的政府委托，才能較好地履行上述法定職能。
2.4 工程監(jiān)理是國家推行的制度，本身就具有強(qiáng)制屬性，沒有強(qiáng)制與非強(qiáng)制之說
《建筑法》規(guī)定“國家推行建筑工程監(jiān)理制度�！北O(jiān)理制度既然是國家推行的制度，并在法律中加以明確，本身就具有強(qiáng)制的屬性，不存在強(qiáng)制或非強(qiáng)制之說。就如工程設(shè)計(jì)制度，也沒有強(qiáng)制與非強(qiáng)制之說，所有需要滿足某些功能以上的建設(shè)工程，都要委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)。今年7月5日，黨中央、國務(wù)院在印發(fā)的《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》的第四條“規(guī)范企業(yè)投資行為”中，明確要求“各類企業(yè)”的投資都要依法落實(shí)包括“工程監(jiān)理制”在內(nèi)的各項(xiàng)制度，其中的“各類企業(yè)”當(dāng)然包含了國有、民營及中外合資等所有類型的企業(yè)，這也是對近年來有關(guān)方面認(rèn)為非政府投資項(xiàng)目不應(yīng)實(shí)行監(jiān)理的澄清。
2.5 工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制與安全生產(chǎn)管理的服務(wù)是一組相互依存的整體
在建設(shè)工程中，工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制與安全生產(chǎn)管理相互之間的關(guān)系是錯(cuò)綜復(fù)雜的，相互之間的關(guān)系是既對立又統(tǒng)一的辯證關(guān)系，并且是一組在一定時(shí)間、一定空間和一定條件下相互依存的整體。同時(shí)，不同的利益團(tuán)體在一定的條件下，重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容都會(huì)有很大的差異，所有建設(shè)工程參與者不可能都能處理好此對立統(tǒng)一關(guān)系。
3 把工程監(jiān)理的功能一分為二，滿足當(dāng)前工程監(jiān)理的兩種不同社會(huì)需求
工程監(jiān)理作為社會(huì)化的獨(dú)立第三方，肩負(fù)著工程質(zhì)量控制和安全生產(chǎn)管理的服務(wù)，以及政府投資、國有投資工程的投資控制的重任，監(jiān)理的工作品質(zhì)事關(guān)人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)公眾利益。對于政府來說，需求的是能夠作為社會(huì)化的獨(dú)立第三方，履行工程質(zhì)量控制和安全生產(chǎn)管理服務(wù)的法定職能，以及政府投資、國有投資工程的投資控制的工程監(jiān)理;而對于建設(shè)單位來說，需求的是純粹的工程技術(shù)咨詢服務(wù)(或全過程或分階段的工程項(xiàng)目管理)，包括工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制，工程合同和工程資料管理，以及相關(guān)方關(guān)系的協(xié)調(diào)的工程監(jiān)理。兩種功能需求截然不同，而既然兩種功能需求不同，委托主體就應(yīng)該一分為二，則政府和建設(shè)單位各自需求的工程監(jiān)理由各自獨(dú)立委托，這也應(yīng)是監(jiān)理行業(yè)改革和健康發(fā)展的最佳選項(xiàng)。
3.1 國情使然，工程監(jiān)理必須真正成為政府建設(shè)工程全過程監(jiān)管的抓手和幫手
工程監(jiān)理雖然不是建設(shè)工程質(zhì)量、安全的直接責(zé)任主體，但負(fù)責(zé)任、高品質(zhì)的工程監(jiān)理，確實(shí)可以協(xié)助有關(guān)主管部門，監(jiān)督包括建設(shè)單位在內(nèi)的相關(guān)各方的日常行為，幫助受委托的工程項(xiàng)目降低工程質(zhì)量事故和安全生產(chǎn)事故的頻率，而嚴(yán)格的全過程的工程造價(jià)控制，還能為政府投資、國有投資工程節(jié)省大量不應(yīng)有的費(fèi)用支出，在預(yù)防腐bai方面也能發(fā)揮作用，這是毋容置疑的事實(shí)，并且沒有任何一方能夠替代當(dāng)前監(jiān)理的作用。
按照《建筑法》的規(guī)定要求，監(jiān)理負(fù)有工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資控制的法律責(zé)任;按照《建安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的規(guī)定要求，監(jiān)理負(fù)有安全生產(chǎn)管理工作的服務(wù)責(zé)任。今年2月6日，黨中央、國務(wù)院在印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》(下稱：若干意見)中，明確要求“強(qiáng)化政府對工程建設(shè)全過程的質(zhì)量監(jiān)管，特別是強(qiáng)化對監(jiān)理的監(jiān)管，充分發(fā)揮質(zhì)監(jiān)站的作用。”這顯然是要求各級(jí)政府必須對工程質(zhì)量實(shí)施全過程的監(jiān)管，實(shí)際上也是改革開放初期，各級(jí)質(zhì)監(jiān)站對工程質(zhì)量監(jiān)管做法的回歸。而面對建設(shè)投資規(guī)模如此之大的建筑市場，僅靠各級(jí)主管部門的幾名主管人員及數(shù)量有限的質(zhì)監(jiān)站、安監(jiān)站的監(jiān)督員，根本無法對所有工程項(xiàng)目實(shí)施全過程的監(jiān)管，而大幅擴(kuò)編各級(jí)政府相關(guān)部門的編制也不現(xiàn)實(shí)，各級(jí)主管部門只能，而且事實(shí)上早就把監(jiān)理當(dāng)作實(shí)施建設(shè)工程全過程監(jiān)管的抓手和幫手。
據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年底，廣東省各級(jí)質(zhì)監(jiān)站209個(gè)，從業(yè)人員3328名，其中監(jiān)督員約2665名，共監(jiān)督工程項(xiàng)目27330項(xiàng)，監(jiān)督員人均監(jiān)督項(xiàng)目10.2項(xiàng)，人均監(jiān)督項(xiàng)目如此之多，根本不可能實(shí)施全過程監(jiān)督，而廣東全省的監(jiān)理從業(yè)人員多達(dá)74332名，是全省各級(jí)質(zhì)監(jiān)站監(jiān)督員的28倍。目前，我國的監(jiān)理從業(yè)人員近百萬，經(jīng)歷了推行監(jiān)理制度以來整整28年時(shí)間的磨練，集聚了一大批頗有責(zé)任感、正義感的高素質(zhì)工程專業(yè)技術(shù)人才，如能采取有效措施，通過改革創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)廣大監(jiān)理人員的工作積極性，把這支龐大的監(jiān)理隊(duì)伍，打造成為各級(jí)主管部門工程質(zhì)量監(jiān)督、施工安全監(jiān)督、工程造價(jià)審計(jì)，以及預(yù)防腐bai的抓手和幫手，這應(yīng)是監(jiān)理行業(yè)改革需要首先考慮的問題。
《質(zhì)量管理?xiàng)l例》中有關(guān)“監(jiān)理單位不得與建設(shè)單位串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量”等要求，以及《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中有關(guān)監(jiān)理單位在若干情形下應(yīng)該“及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告”等要求，實(shí)際上就是把監(jiān)理視為政府實(shí)施建設(shè)工程全過程監(jiān)管的抓手和幫手，今年4月7日，俞正聲主席和全國政協(xié)委員們提出“監(jiān)理單位既要向建設(shè)單位負(fù)責(zé)，也要向政府負(fù)責(zé)，建立健全監(jiān)理報(bào)告制度”的建言，顯然也是把監(jiān)理視為政府實(shí)施建設(shè)工程全過程監(jiān)管的抓手和幫手，而國情使然，監(jiān)理也必須真正成為政府實(shí)施建設(shè)工程全過程監(jiān)管的抓手和幫手。
3.2 效益為重，建設(shè)單位要的是純粹的工程技術(shù)咨詢服務(wù)，而不是現(xiàn)狀的工程監(jiān)理
工程監(jiān)理接受建設(shè)單位的委托，就是要向建設(shè)單位負(fù)責(zé)，發(fā)揮工程專業(yè)技術(shù)特長，為建設(shè)單位提出相應(yīng)的工程技術(shù)咨詢意見，幫助解決處理工程建設(shè)過程中，必然存在的眾多重大、復(fù)雜及疑難工程技術(shù)問題，使建設(shè)工程項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期的效益;在日常監(jiān)理活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)可以立即糾正的問題及時(shí)予以糾正，難于立即糾正的問題，或者嚴(yán)重質(zhì)量、安全隱患，作為監(jiān)理，能夠向建設(shè)單位提出相應(yīng)的技術(shù)解決措施或處理辦法，并告知其如不妥善解決處理可能會(huì)誘發(fā)的不良后果，就是履行了受托責(zé)任。至于建設(shè)單位是否采納，不良后果怎樣，應(yīng)該與監(jiān)理沒什么關(guān)系，這就是眾多建設(shè)單位當(dāng)前迫切需要的工程技術(shù)咨詢服務(wù)，也是通常的國際慣例。
《質(zhì)量管理?xiàng)l例》中有關(guān)“監(jiān)理單位不得與建設(shè)單位串通，弄虛作假、降低工程質(zhì)量”等要求，《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中有關(guān)監(jiān)理單位在若干情形下應(yīng)該“及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告”等要求，都是建設(shè)單位頗有抵觸的事情。當(dāng)前，建設(shè)單位委托監(jiān)理，一方面是由于國家推行監(jiān)理制度使然，另一方面是確有工程技術(shù)咨詢服務(wù)的需求。而由于上述相關(guān)法規(guī)的明確要求，特別是各級(jí)有關(guān)主管部門對工程監(jiān)理層層加碼的“報(bào)告”內(nèi)容和“報(bào)告”要求五花八門，應(yīng)有盡有，使得監(jiān)理經(jīng)常都陷于左右為難的境地，報(bào)告吧，建設(shè)單位不高興，監(jiān)理費(fèi)用可能面臨克扣，下一次監(jiān)理招標(biāo)必然沒你份，不報(bào)告吧，有關(guān)主管部門不滿意，監(jiān)理企業(yè)可能面臨行政處罰，萬一真的小小問題釀成事故，還可能面臨刑罰。如果監(jiān)理接受的是有關(guān)主管部門的委托，包括建設(shè)單位在內(nèi)的與工程相關(guān)的任何問題，監(jiān)理定然都會(huì)知無不言地及時(shí)報(bào)告，并真正成為政府實(shí)施建設(shè)工程全過程監(jiān)管的抓手和幫手。
綜上所述，確實(shí)應(yīng)該通過改革創(chuàng)新，將監(jiān)理本身具有的兩項(xiàng)功能明確予以區(qū)分，理順委托主體，把監(jiān)理的委托主體一分為二，這既符合我國當(dāng)前國情，也符合國際慣例，市場也容易接受，相關(guān)法規(guī)又無需進(jìn)行大的修訂;而由于各級(jí)主管部門真正多了一把實(shí)實(shí)在在的，強(qiáng)有力的實(shí)施建設(shè)工程全過程監(jiān)管，維護(hù)社會(huì)公眾利益的抓手和幫手，既提升了政府的日常監(jiān)管工作績效和形象，又把監(jiān)理行業(yè)的功能真正發(fā)揮出來，更重要的是，切實(shí)把黨中央、國務(wù)院有關(guān)“強(qiáng)化政府對工程建設(shè)全過程的質(zhì)量監(jiān)管，特別是強(qiáng)化對監(jiān)理的監(jiān)管，充分發(fā)揮質(zhì)監(jiān)站的作用”的要求落到實(shí)處。
4 取消企業(yè)資質(zhì)，推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，適應(yīng)工程監(jiān)理行業(yè)健康發(fā)展的客觀需求
目前的企業(yè)資質(zhì)管理制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，而隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，企業(yè)資質(zhì)管理的弊端越來越明顯。目前的企業(yè)資質(zhì)，實(shí)際上就是市場準(zhǔn)入的門票。
4.1 取消企業(yè)資質(zhì)，推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，企業(yè)照樣存在
有的行業(yè)同仁擔(dān)心，取消了企業(yè)資質(zhì)，企業(yè)就不復(fù)存在了，許多人員也會(huì)跟著失業(yè)了，其實(shí)這種擔(dān)心是多余的。
4.1.1 香港及眾多發(fā)達(dá)國家同行，個(gè)人執(zhí)業(yè)也都需要企業(yè)為依托
目前，國際上眾多發(fā)達(dá)國家、英聯(lián)邦國家的同業(yè)情況與香港基本相同，香港的建筑測量師與我們內(nèi)地的監(jiān)理工程師的執(zhí)業(yè)內(nèi)容、執(zhí)業(yè)性質(zhì)也基本相似，我們不妨以香港為例加以探討。
香港同行的企業(yè)內(nèi)部運(yùn)作模式與我們內(nèi)地基本相同，各企業(yè)都有自己的辦公場所、骨干團(tuán)隊(duì)和經(jīng)營管理班子，小的企業(yè)的測量師團(tuán)隊(duì)一般都有好幾名，大的企業(yè)也有幾十名，對于有些跨國企業(yè)，測量師等各專業(yè)認(rèn)可人士的數(shù)量會(huì)更多。企業(yè)業(yè)務(wù)不飽滿時(shí)，骨干團(tuán)隊(duì)和經(jīng)營管理人員也要保留，工資也要照付。
香港測量師學(xué)會(huì)是一個(gè)香港政府認(rèn)可的社會(huì)組織，香港的測量師辦理執(zhí)業(yè)注冊也要受聘于一家企業(yè)。而在一家企業(yè)中，哪位測量師或其他專業(yè)認(rèn)可人士的資歷最深、水平最高、信用最好，在行業(yè)中的地位最高，就是這家企業(yè)的招牌，而且大多是這家企業(yè)的老板。
香港雖然實(shí)行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，但都要以企業(yè)的名義承接工程業(yè)務(wù)，并由企業(yè)與建設(shè)單位簽訂工程業(yè)務(wù)委托合同，個(gè)人執(zhí)業(yè)也都要以企業(yè)為依托。但香港同行的企業(yè)所承擔(dān)的法律責(zé)任是工程業(yè)務(wù)委托合同的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，測量師個(gè)人承擔(dān)所有執(zhí)業(yè)責(zé)任。若因個(gè)人執(zhí)業(yè)失誤誘發(fā)工程事故，追究法律責(zé)任的是執(zhí)業(yè)失誤的個(gè)人，而不是企業(yè)和企業(yè)老板。如執(zhí)業(yè)失誤誘發(fā)工程事故的個(gè)人被暫停執(zhí)業(yè)資格、注銷職業(yè)資格或追究法律責(zé)任而入獄，企業(yè)僅需重新委派另一名測量師去接替，這也是企業(yè)需要承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
香港測量師學(xué)會(huì)的個(gè)人會(huì)員自律管理非常嚴(yán)格，學(xué)會(huì)內(nèi)部有個(gè)調(diào)查委員會(huì)，如有測量師等專業(yè)人士違反職業(yè)操守，一經(jīng)查實(shí)將被列入黑名單，情節(jié)嚴(yán)重的終身不能執(zhí)業(yè)，而由于香港測量師與國際上許多國家的測量師互認(rèn)，被列入黑名單的人再到哪里求職都不會(huì)被聘用。
從上述有關(guān)香港同行情況可以看出，實(shí)行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，企業(yè)照樣存在，企業(yè)的辦公場所、骨干團(tuán)隊(duì)和經(jīng)營管理人員也是需要的，并且無論發(fā)生任何工程事故，企業(yè)只需承擔(dān)正常委托合同所列的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。另一方面，由于香港的行業(yè)自律管理嚴(yán)格，沒有敢于違反職業(yè)操守的，而由于執(zhí)業(yè)人員工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，也很少有因執(zhí)業(yè)失誤誘發(fā)各種工程事故的。
4.1.2 內(nèi)地推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，也需要有企業(yè)做依托
工程監(jiān)理是一個(gè)特殊的行業(yè)，以房建工程為例，一項(xiàng)普通的房建工程往往涉及眾多工程技術(shù)專業(yè)，推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度后，項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)的人員同樣也要由具有相關(guān)專業(yè)能力的監(jiān)理人員組成。而企業(yè)作為一個(gè)具有一定注冊資本和財(cái)務(wù)能力的經(jīng)濟(jì)組織，都具有一定的骨干團(tuán)隊(duì)和儲(chǔ)備工程監(jiān)理人員的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，并且由于往往同時(shí)具有若干項(xiàng)或更多的在建工程業(yè)務(wù)，情急之下，可從企業(yè)內(nèi)部的其他項(xiàng)目抽調(diào)合適的監(jiān)理人員，隨時(shí)組建一個(gè)新的項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)。
如果以執(zhí)業(yè)人員個(gè)人名義與建設(shè)單位訂立工程業(yè)務(wù)委托合同，執(zhí)業(yè)人員個(gè)人在執(zhí)業(yè)過程中因工作不力或工作失誤被暫停執(zhí)業(yè)資格、注銷執(zhí)業(yè)資格或被追求法律責(zé)任入獄，由誰來繼續(xù)履行委托合同?另一方面，監(jiān)理委托合同也是經(jīng)濟(jì)合同，沒有一定的經(jīng)濟(jì)履約能力，對方是不會(huì)與你訂立經(jīng)濟(jì)合同的，而只有擁有一定注冊資本和財(cái)務(wù)能力的企業(yè)，才具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)履約能力。這也是香港及眾多國家同業(yè)，承接工程業(yè)務(wù)都以企業(yè)與建設(shè)單位訂立委托合同的原因。
綜上所述，取消企業(yè)資質(zhì)，推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，企業(yè)照樣存在，企業(yè)原有骨干團(tuán)隊(duì)和經(jīng)營管理班子還需保留，香港及眾多發(fā)達(dá)國家如此，我國也應(yīng)該如此。
4.2 取消企業(yè)資質(zhì)，才能推動(dòng)個(gè)別不符合行業(yè)客觀實(shí)際的法規(guī)條文的修訂
一直以來，許多行業(yè)同仁都在抱怨相關(guān)法規(guī)有關(guān)監(jiān)理的規(guī)定要求，忽視了監(jiān)理行業(yè)的性質(zhì)特征和企業(yè)的實(shí)際承受能力，或者存在某些不合理的地方，特別是各級(jí)主管部門給監(jiān)理層層加碼的某些不合理要求，使得整個(gè)社會(huì)對監(jiān)理行業(yè)的誤解持續(xù)加深，甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為工程現(xiàn)場有了監(jiān)理就不應(yīng)該發(fā)生工程質(zhì)量和施工安全事故，一旦發(fā)生事故，不管監(jiān)理是否工作到位，一定都有責(zé)任，并將施工單位這一責(zé)任主體自身的嚴(yán)重不足和致命缺陷，強(qiáng)加由監(jiān)理這一無辜的第三方來彌補(bǔ)。
究其原因，就是因?yàn)橛辛恕氨O(jiān)理企業(yè)資質(zhì)證書”這張市場準(zhǔn)入門票，有關(guān)方面總是認(rèn)為政府給了你企業(yè)這張門票，讓你進(jìn)入市場的大門，你才有經(jīng)營的機(jī)會(huì)，你就應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任，所以，有關(guān)工程監(jiān)理的法規(guī)條文指向的目標(biāo)多為企業(yè)，如果能夠取消企業(yè)資質(zhì)，有關(guān)監(jiān)理的法規(guī)條文指向的目標(biāo)沒有了，自然就會(huì)緊跟修訂，也只有取消了企業(yè)資質(zhì)，才有可能推動(dòng)某些不符合客觀實(shí)際的法規(guī)條文的修訂。
而取消監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)，需要修訂國家層面的法規(guī)條文其實(shí)并不多，但各級(jí)政府主管部門不顧監(jiān)理行業(yè)特性和實(shí)際承受能力，對監(jiān)理層層加碼的全部規(guī)定要求必須全面廢除。而推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度所需的相關(guān)法規(guī)目前都是現(xiàn)成的，如項(xiàng)目總監(jiān)負(fù)責(zé)制、項(xiàng)目總監(jiān)工程質(zhì)量終身責(zé)任制等，只要稍加完善就行了。
4.3 取消企業(yè)資質(zhì)，監(jiān)理隊(duì)伍才能凈化，監(jiān)理品質(zhì)和行業(yè)聲譽(yù)才能得到提升
隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，當(dāng)前，許多建設(shè)單位認(rèn)可的監(jiān)理企業(yè)，已經(jīng)沒有國有、民營之分，也不是這家企業(yè)本身的資質(zhì)等級(jí)，而是這家企業(yè)的品牌，以及企業(yè)實(shí)際控制人或經(jīng)營管理者的個(gè)人信用、執(zhí)業(yè)團(tuán)隊(duì)信譽(yù)、專業(yè)技術(shù)水平、工程項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營管理能力。因?yàn)槲覀冃袠I(yè)監(jiān)理人員的流動(dòng)性很大，一家品牌很好的企業(yè)，如果換了個(gè)非專業(yè)人士的或相關(guān)方面青睞的實(shí)際控制人或經(jīng)營管理者，企業(yè)往往會(huì)很快走向衰敗，有水平、高品質(zhì)的監(jiān)理人員也會(huì)很快離職，社會(huì)信譽(yù)、執(zhí)業(yè)能力也自然隨著消失。取消了監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)，對于品牌好的企業(yè)，以及個(gè)人信用好、專業(yè)技術(shù)水平高、工程項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富、經(jīng)營管理能力強(qiáng)的企業(yè)實(shí)際控制人或經(jīng)營管理者來說，無論是國企還是民企，其實(shí)更有用武之地。
當(dāng)前，我們監(jiān)理行業(yè)掛靠投標(biāo)、掛靠執(zhí)業(yè)現(xiàn)象客觀存在，特別是全國各地紛紛響應(yīng)國家要求，打開地方封鎖以來，掛靠投標(biāo)、掛靠執(zhí)業(yè)的現(xiàn)象日趨增多。究其原因，還是因?yàn)槠髽I(yè)資質(zhì)證書這張市場準(zhǔn)入門票。監(jiān)理取費(fèi)本來就很低，掛靠執(zhí)業(yè)既要上交管理費(fèi)，又要繳納稅費(fèi)而所剩無幾，應(yīng)有的執(zhí)業(yè)人員不可能到崗履職，更不可能有好的監(jiān)理工作品質(zhì)。如果取消了企業(yè)資質(zhì)，掛靠投標(biāo)、掛靠執(zhí)業(yè)自然消失，監(jiān)理隊(duì)伍必然凈化，監(jiān)理品質(zhì)和行業(yè)聲譽(yù)才有望得以提升。
4.4 取消企業(yè)資質(zhì)，推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，定然推動(dòng)行業(yè)優(yōu)勝劣汰的自然洗牌
如前所述，取消企業(yè)資質(zhì)，企業(yè)照樣存在，企業(yè)原有的骨干團(tuán)隊(duì)和經(jīng)營管理班子還需保留，但企業(yè)的品牌，以及企業(yè)實(shí)際控制人和主要經(jīng)營管理者的個(gè)人信用、專業(yè)技術(shù)水平、工程項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)營管理能力，以及企業(yè)集聚的責(zé)任感強(qiáng)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)能力和執(zhí)業(yè)水平高的執(zhí)業(yè)人員數(shù)量必然成為市場競爭的關(guān)鍵要素。
如此一來，好企業(yè)的工程業(yè)務(wù)量必然迅速增加，差的企業(yè)由于承接不到工程業(yè)務(wù)必然很快減少，監(jiān)理行業(yè)優(yōu)勝劣汰的洗牌自然展開，行業(yè)的監(jiān)理品質(zhì)和整體聲譽(yù)自然大幅提升。
如此一來，只會(huì)考證不會(huì)干活的執(zhí)業(yè)人員，以及缺乏責(zé)任意識(shí)和個(gè)人信用、缺少業(yè)務(wù)水平和執(zhí)業(yè)能力提升動(dòng)力的執(zhí)業(yè)人員，自然會(huì)失去滋生土壤而不得不另謀他就。
如此一來，大量責(zé)任感強(qiáng)、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)能力和執(zhí)業(yè)水平高的執(zhí)業(yè)人員迅速向好企業(yè)匯集，好企業(yè)越做越強(qiáng)，越做越大，監(jiān)理行業(yè)優(yōu)勝劣汰的大洗牌自然得以實(shí)現(xiàn)。
4.5 取消企業(yè)資質(zhì)，推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，與國際同業(yè)接軌，走出國門分享一帶一路紅利
我國設(shè)立監(jiān)理制度的初衷，是在我國培育一支既懂工程技術(shù)、又懂經(jīng)濟(jì)管理及相關(guān)法律、法規(guī)的工程項(xiàng)目管理專業(yè)人才隊(duì)伍。但由于一直以來采取個(gè)人執(zhí)業(yè)資格必須與企業(yè)資質(zhì)相掛鉤的做法，使得個(gè)人必須依賴于企業(yè)才能執(zhí)業(yè)。由此帶來的后果是，本來應(yīng)當(dāng)由執(zhí)業(yè)者個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任，往往會(huì)由企業(yè)來替其分擔(dān)，一定程度上削弱了執(zhí)業(yè)者的責(zé)任意識(shí);其次，只會(huì)考證不會(huì)干活的執(zhí)業(yè)人員越來越多，有些會(huì)干活的人員因考試通過不了而沒有執(zhí)業(yè)資格，不得不聽從只會(huì)考證不會(huì)干活的執(zhí)業(yè)人員的瞎指揮;而由于執(zhí)業(yè)資格證的多少?zèng)Q定了企業(yè)資質(zhì)的高低，造成執(zhí)業(yè)注冊證書掛靠成風(fēng)，并嚴(yán)重?cái)_亂了建設(shè)市場的秩序。
當(dāng)前，國家正在全面推進(jìn)貫穿亞歐大陸的“一帶一路”偉大戰(zhàn)略，與沿線各國共商項(xiàng)目投資、共建基礎(chǔ)設(shè)施、共享合作成果。但是，以我們行業(yè)目前的情況，根本走不出國門去分享“一帶一路”的紅利。一方面，由于行業(yè)實(shí)行的是企業(yè)資質(zhì)制度而不是個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，與亞歐大陸眾多國家的同業(yè)接不了軌;另一方面，由于實(shí)行企業(yè)資質(zhì)制度，執(zhí)業(yè)人員個(gè)人工作失誤誘發(fā)的工程事故也要企業(yè)來承擔(dān)大部分責(zé)任，造成執(zhí)業(yè)人員責(zé)任意識(shí)淡薄，缺乏應(yīng)有的業(yè)務(wù)水平和工作品質(zhì)的提升動(dòng)力，在日常工作中養(yǎng)成了得過且過混日子的壞習(xí)慣，以致整個(gè)行業(yè)的監(jiān)理品質(zhì)一直難于提升。
綜上所述，監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)應(yīng)該盡快取消，而只有取消了企業(yè)資質(zhì)，監(jiān)理行業(yè)才能重獲新生，行業(yè)健康發(fā)展才有指望。
5 理順委托主體，推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，穩(wěn)步推進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)的改革和健康發(fā)展
工程監(jiān)理的功能應(yīng)該一分為二，也必須一分為二;取消監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)，推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度勢在必行。而國情使然，取消企業(yè)資質(zhì)，并同時(shí)推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度，必須以同時(shí)理順監(jiān)理的委托主體，推進(jìn)監(jiān)理委托模式一分為二的改革，明確兩種功能需求的計(jì)費(fèi)規(guī)則或計(jì)費(fèi)依據(jù)為前提，以制定監(jiān)理工程師個(gè)人執(zhí)業(yè)工作標(biāo)準(zhǔn)，建立監(jiān)理工程師個(gè)人信用管理體系，推行監(jiān)理工程師個(gè)人執(zhí)業(yè)工作質(zhì)量保險(xiǎn)制度為基礎(chǔ)，否則，監(jiān)理制度改革很難取得好的績效。如何才能更切合實(shí)際，容易過渡，對相關(guān)各方均有利，既維護(hù)國家利益，又使行業(yè)得到健康發(fā)展，企業(yè)和執(zhí)業(yè)人員都能接受，社會(huì)各界也滿意，并且修訂的相關(guān)法規(guī)條文的動(dòng)作最小，這是相關(guān)方面需要認(rèn)真探討的問題。
5.1 理順委托主體
當(dāng)前，政府需求的是向社會(huì)公眾利益負(fù)責(zé)的抓手和幫手式的工程監(jiān)理(包括工程質(zhì)量控制和安全生產(chǎn)管理工作的監(jiān)督，以及政府投資、國有投資工程的投資控制)，而建設(shè)單位需求的是純粹工程技術(shù)咨詢服務(wù)(或全過程或分階段的工程項(xiàng)目管理)的工程監(jiān)理(包括工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資控制，工程合同和工程資料管理，以及相關(guān)方關(guān)系的協(xié)調(diào))。既然功能需求截然不同，就應(yīng)該理順委托主體，把現(xiàn)狀的監(jiān)理委托模式一分為二，政府需求的監(jiān)理由有關(guān)主管部門直接委托和付費(fèi);建設(shè)單位需求的監(jiān)理由建設(shè)單位根據(jù)本身的實(shí)際需要自主選擇委托和付費(fèi)。這才符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展供求機(jī)制的客觀規(guī)律。
在一分為二的分別委托模式下，對于政府委托的監(jiān)理，企業(yè)的工作模式并未改變，仍然按照現(xiàn)行的相關(guān)法規(guī)及監(jiān)理規(guī)范開展日常監(jiān)理活動(dòng)。在工程質(zhì)量控制和安全生產(chǎn)管理工作的服務(wù)方面，由于不受建設(shè)單位制約，發(fā)現(xiàn)任何工程質(zhì)量、安全事故隱患，施工單位拒不整改或建設(shè)單位不支持停工整改時(shí)，隨時(shí)都能向有關(guān)主管部門報(bào)告，在政府投資、國有投資工程的投資控制方面，建設(shè)單位的違法、違規(guī)行為，也能隨時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告。只有這樣，才能把今年4月7日，俞正聲主席和全國政協(xié)委員們提出“監(jiān)理單位既要向建設(shè)單位負(fù)責(zé)，也要向政府負(fù)責(zé)，建立健全監(jiān)理報(bào)告制度”的建言真正落實(shí)到位。而對于建設(shè)單位委托的工程技術(shù)咨詢服務(wù)，企業(yè)的工作模式也未改變，也是履行委托合同所及的相關(guān)工程技術(shù)咨詢服務(wù)內(nèi)容，可以是全過程的，也可以是某一個(gè)階段的，建設(shè)單位需要什么服務(wù)就提供什么服務(wù)。
在一分為二的分別委托模式下，建設(shè)單位的費(fèi)用支出并無增加。政府委托的施工階段的監(jiān)理費(fèi)用，由建設(shè)單位在工程開工前，以保證金或規(guī)費(fèi)的方式移交給政府主管部門或其授權(quán)機(jī)構(gòu)。建設(shè)單位需求的工程技術(shù)咨詢服務(wù)，由于是建設(shè)單位本身需要工程項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)的原因，其費(fèi)用理應(yīng)由其支付。因?yàn)榻ㄔO(shè)單位如不委托工程技術(shù)咨詢服務(wù)，自行招聘各類專業(yè)人員組建工程項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)也需要大量的費(fèi)用支出，而由于勞動(dòng)合同法等相關(guān)法規(guī)的要求極為嚴(yán)格，自行組建工程項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)的費(fèi)用，要比委托工程技術(shù)咨詢服務(wù)高得多，而專業(yè)水平、工作績效也不可能比委托工程技術(shù)咨詢服務(wù)好。目前諸多建設(shè)單位之所以花費(fèi)大量費(fèi)用組建自己的工程項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)，就是現(xiàn)狀的監(jiān)理不是其所需求的純粹工程技術(shù)咨詢服務(wù)。
一分為二的分別委托模式的實(shí)施，無論是政府還是建設(shè)單位，都能各得其所，監(jiān)理的兩項(xiàng)功能也能得到更好發(fā)揮。并且有利于工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)管理責(zé)任的回歸，因?yàn)橘|(zhì)量、安全責(zé)任永遠(yuǎn)應(yīng)該屬于“生產(chǎn)廠商”，而現(xiàn)況下的監(jiān)理責(zé)任“連坐模式”，與《安全生產(chǎn)法》中的“誰生產(chǎn)，誰負(fù)責(zé)”的原則嚴(yán)重背離;有利于把工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)管理責(zé)任真正落實(shí)到“生產(chǎn)廠商”身上;有利于政府實(shí)施建設(shè)工程質(zhì)量、安全的全過程監(jiān)管;有利于建設(shè)行業(yè)預(yù)防腐bai;有利于我國監(jiān)理行業(yè)回歸工程技術(shù)咨詢服務(wù)業(yè)的定位和工程技術(shù)咨詢服務(wù)隊(duì)伍的培育，并與國際慣例接軌。
5.2 修訂相應(yīng)法規(guī)
圍繞一分為二分別委托模式的改革，以及推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度的改革，盡快推動(dòng)《建筑法》、《質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等法規(guī)中個(gè)別不合適條文的修訂;廢除各行業(yè)、各地有悖國家相關(guān)法規(guī)，以及不顧監(jiān)理行業(yè)特性和實(shí)際承受能力，片面強(qiáng)調(diào)監(jiān)理作用的某些不合理的、層層加碼的規(guī)定要求，讓監(jiān)理的性質(zhì)特征和責(zé)任范圍正本清源，并盡快研究出臺(tái)支撐改革的相關(guān)政策和措施。
5.3 制定工作標(biāo)準(zhǔn)
結(jié)合個(gè)人執(zhí)業(yè)制度的推行，修訂完善現(xiàn)有的項(xiàng)目總監(jiān)負(fù)責(zé)制、項(xiàng)目總監(jiān)工程質(zhì)量終身責(zé)任制度，研究制定全國各行業(yè)統(tǒng)一的，符合行業(yè)特性和適應(yīng)推行個(gè)人執(zhí)業(yè)制度的“工程監(jiān)理工作標(biāo)準(zhǔn)”，并為有關(guān)主管部門貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院有關(guān)強(qiáng)化監(jiān)理監(jiān)管的要求，提供真正、有效的依據(jù)，同時(shí)也為接受政府的委托，開展工程質(zhì)量控制和安全生產(chǎn)管理的服務(wù)，以及政府投資、國有投資工程的投資控制的監(jiān)理企業(yè)及執(zhí)業(yè)人員提供準(zhǔn)確的工作指引。
5.4 建立保險(xiǎn)制度
研究建立以執(zhí)業(yè)人員個(gè)人為主體的工作質(zhì)量責(zé)任保險(xiǎn)制度，規(guī)定個(gè)人執(zhí)業(yè)之前必須投保，否則不能執(zhí)業(yè)，并將執(zhí)業(yè)人員的保險(xiǎn)費(fèi)用與個(gè)人工作質(zhì)量記錄緊密掛鉤。執(zhí)業(yè)人員工作失誤率高，誘發(fā)的工程事故多，保險(xiǎn)費(fèi)用就越高。而由于保費(fèi)全部是工程業(yè)務(wù)委托方(政府或建設(shè)單位)負(fù)責(zé)支付的，對于工作失誤率高，誘發(fā)的工程事故多，保險(xiǎn)費(fèi)用高的執(zhí)業(yè)人員，將被冷落或被拒絕。以此促進(jìn)監(jiān)理工程師個(gè)人強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提升監(jiān)理品質(zhì)，努力降低工作失誤率，進(jìn)而促進(jìn)監(jiān)理行業(yè)整體水平的提高。
5.5 建立信用體系
建立全國統(tǒng)一的各行業(yè)監(jiān)理工程師個(gè)人信用體系。采用不良行為扣分的方式，務(wù)實(shí)設(shè)置執(zhí)業(yè)人員個(gè)人信用扣分條目及扣分值，并規(guī)定在某一時(shí)段內(nèi)的扣分達(dá)到某一分值時(shí)將被暫停監(jiān)理執(zhí)業(yè)資格，達(dá)到某一分值時(shí)將被注銷執(zhí)業(yè)資格。監(jiān)理企業(yè)在承接工程業(yè)務(wù)時(shí)，如委派的監(jiān)理工程師信用扣分多，將被冷落或被拒絕，扣分少的或沒有被扣分的將會(huì)得到青睞。由此促進(jìn)監(jiān)理工程師個(gè)人自覺遵守職業(yè)操守，持續(xù)提升個(gè)人信用，進(jìn)而促進(jìn)監(jiān)理行業(yè)整體聲譽(yù)的提高。
5.6 規(guī)范取費(fèi)依據(jù)
正視工程監(jiān)理與工程施工承包的本質(zhì)區(qū)別，充分考慮工程監(jiān)理肩負(fù)法律賦予的工程質(zhì)量控制和安全生產(chǎn)管理服務(wù)的重任，工程監(jiān)理的工作品質(zhì)事關(guān)社會(huì)公眾利益和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，以及“既要向建設(shè)單位負(fù)責(zé)，又要向政府負(fù)責(zé)”的特性，盡快出臺(tái)兩種功能需求的工程監(jiān)理取費(fèi)的計(jì)費(fèi)依據(jù)或規(guī)定，明確規(guī)定不得把監(jiān)理收費(fèi)作為定標(biāo)的依據(jù)，并制止把價(jià)格競爭引入監(jiān)理招標(biāo)的不合適做法，務(wù)實(shí)促進(jìn)監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。
5.7 發(fā)揮協(xié)會(huì)作用
借鑒香港及國際發(fā)達(dá)國家的同業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用。盡快建立健全全國統(tǒng)一的監(jiān)理工程師個(gè)人會(huì)員制度和個(gè)人信用體系，從制定監(jiān)理收費(fèi)規(guī)則，規(guī)范監(jiān)理收費(fèi)入手，調(diào)動(dòng)廣大企業(yè)及其從業(yè)人員支持改革、參與改革的積極性;從強(qiáng)化行業(yè)自律，規(guī)范個(gè)人執(zhí)業(yè)行為出發(fā)，制定監(jiān)理工程師職業(yè)操守，全過程跟蹤監(jiān)督監(jiān)理工程師的執(zhí)業(yè)行為，以及全面執(zhí)行監(jiān)理工作標(biāo)準(zhǔn)的情況，嚴(yán)厲懲戒違反職業(yè)操守的執(zhí)業(yè)人員;代表廣大執(zhí)業(yè)人員，與有關(guān)主管部門及相關(guān)各方面進(jìn)行溝通，維護(hù)廣大執(zhí)業(yè)人員在行業(yè)改革過程中的合法權(quán)益等。
6 結(jié)語
工程監(jiān)理已經(jīng)演變成為集中代表社會(huì)公眾利益的政府需求是毋需爭議的事實(shí)，建設(shè)單位需要的是純粹的工程技術(shù)咨詢服務(wù)更是毋庸置疑。為應(yīng)對建設(shè)工程嚴(yán)峻的質(zhì)量、安全形勢，維護(hù)社會(huì)公眾利益和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)，也為把全國龐大的工程監(jiān)理隊(duì)伍打造成為各有關(guān)主管部門工程質(zhì)量監(jiān)督、施工安全監(jiān)督、工程造價(jià)審計(jì)及預(yù)防腐bai的抓手和幫手，理順委托主體，把監(jiān)理委托一分為二應(yīng)是最佳選項(xiàng)。而為適應(yīng)我國改革開發(fā)不斷深入的客觀需要，培育與國際同業(yè)接軌的監(jiān)理工程師執(zhí)業(yè)隊(duì)伍，提升我國監(jiān)理行業(yè)的品質(zhì)，促進(jìn)監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展，推行監(jiān)理工程師個(gè)人執(zhí)業(yè)制度勢在必行，而且迫在眉睫。
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