公文寫作規(guī)范
一、公文的基本知識
（一）公文的含義
公文，系公務(wù)文書的簡稱，是黨政機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位以及其他社會組織行使法定職權(quán)、處理日常事務(wù)時經(jīng)常使用的一種文體。公文有其特定的撰寫程式和行文格式，是傳達黨和國家的方針政策、發(fā)布黨規(guī)政令、指導(dǎo)和商洽工作、請示和答復(fù)問題、報告情況、交流經(jīng)驗的一種重要文字工具。公文是應(yīng)用文中最重要且用途最為廣泛的一種文體。
公文有狹義和廣義之分。狹義的公文特指《國家行政機關(guān)公文處理辦法》中規(guī)定的13種行政公文和《中國共產(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》中規(guī)定的14種黨的主要公文。廣義的公文則涵蓋了全部通用公文和專用公文。所謂通用公文，是指黨政機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位等普遍使用的公文；所謂專用公文，是指在一定的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，按照特定需要而專門使用的公文。專用公文具有很強的專業(yè)特點，如外交公文，法規(guī)公文，司法公文，經(jīng)濟公文，公關(guān)公文，軍事公文，等等。
就法院來說，法院公文既包括專用的司法文書如裁判文書、各種筆錄等，又包括有正式版頭的行政公文和黨組織公文，還包括其他一些公務(wù)文書如總結(jié)、匯報、發(fā)言、經(jīng)驗交流材料、事跡材料、宣傳、調(diào)研、簡報類材料等等�？梢哉f，范圍非常廣泛。我們今天講的主要是狹義的公文，即有正式版頭的行政公文和黨組織公文。
公文、文件、文書，這是三個既密切聯(lián)系又有所區(qū)別的概念。公文、文件、文書，它們在內(nèi)涵上是有交叉的，就是說，同一份文字材料，既可以叫做文件，又可以叫做公文，還可以叫做文書，但是，這樣的文字材料，在形式和內(nèi)容上都是有嚴(yán)格要求的，只有符合這種要求、公文、文件、文書才可以作為同義詞來交替使用，否則便是誤用。公文、文件、文書三者可以說是同中有異、異中有同。所謂文件，它是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)根據(jù)自己的職責(zé)范圍而制發(fā)的、具有法定效力并設(shè)有特定版頭的公文；所謂文書，它是一切機關(guān)、團體、單位和個人，為傳遞信息、交流思想、聯(lián)系事務(wù)、商洽問題、記錄情況等而形成并使用的文字材料。稍加對比我們便不難發(fā)現(xiàn)，公文、文件、文書三者是一種包含與被包含的關(guān)系，具體地說，文件只是公文當(dāng)中的一部分，而公文則又只是文書當(dāng)中的一部分，文書除了公文之外，還包括私人文書。
狹義的公文與調(diào)研文章和宣傳文章也有很大的不同。在座的各位同志今天已經(jīng)聽了關(guān)于調(diào)研和宣傳文章寫作方面的交流發(fā)言和講座，應(yīng)該有了很深的印象。實踐中，有的同志寫得好調(diào)研文章或者宣傳文章，但不一定寫得好公文；同理，熟悉公文寫作的同志，也不一定擅長寫宣傳類文章，因為他們是幾種截然不同的文體。從公文的特點中，我們可以找到原因。
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1、明確的公務(wù)性。
2、鮮明的政治性。
3、極高的權(quán)威性。
4、作者的法定性。
5、較強的時效性。
6、體式的特定性。
7、文風(fēng)的樸實性。
8、嚴(yán)格的程序性。
（三）公文的作用
1、領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用。
2、規(guī)范和約束作用。
3、宣傳和教育作用。
4、聯(lián)系和知照作用。
5、依據(jù)和憑證作用。
以上是公文的現(xiàn)實效用，還具有歷史效用，可以存史。
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1、按基本使用范圍分為：通用公文（法定公文、普通事務(wù)文書）和專用公文。
2、按行文的方向分為：上行文（請示、報告等）、下行文（決定、指示、批復(fù)等）、平行文（函等）以及通行文（意見、會議紀(jì)要等）。
3、按公文的內(nèi)在屬性分為：規(guī)范性公文（規(guī)定、條例、章程、辦法、細(xì)則等）、指令性公文（命令、指示、決定等）、指導(dǎo)性公文（批示、意見等）、知照性公文（通知、通報、公報、簡報等）、公布性公文（公告、通告、布告等）、商洽性公文（函等）、報請性公文（請示、報告等）、記錄性公文（會議紀(jì)要、大事記等）。
4、按制發(fā)機關(guān)的性質(zhì)分為：黨內(nèi)公文、行政公文、群眾團體公文、聯(lián)合行文等。
5、按公文辦理的時間要求分為：特急公文、緊急公文、常規(guī)公文等。
6、按機密程度分為：絕密公文、機密公文、秘密公文和普通公文。
7、按公文的規(guī)范程度和約束力分為：規(guī)范性公文和非規(guī)范性公文。
8、按公文的載體分為：傳統(tǒng)紙質(zhì)公文和電子公文。
�。ㄎ澹┕牡奈姆N及其適用范圍
1、命令（令）
命令（令）屬下行文�！秶倚姓䴔C關(guān)公文處理辦法》指出：它“適用于依照有關(guān)法律公布行政法規(guī)和規(guī)章；宣布施行重大強制性行政措施；嘉獎有關(guān)單位及人員”。命令（令）的制發(fā)主體有著嚴(yán)格的限定，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，只有全國人大的常委會及委員長，國家主席，國務(wù)院及總理，國務(wù)院各部委及部長、主任，地方各級人民政府和各級人大，才有權(quán)力發(fā)布命令（令）。黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)可以和同級人民政府聯(lián)合發(fā)布命令（令），但需以行政公文的形式出現(xiàn)。就法院來說，命令（令）僅適用于授予司法警察警銜、獎勵有關(guān)人員。
2、決定
決定是黨政機關(guān)共有的一個公文文種，但就適用范圍而言，決定在行政機關(guān)比在黨的機關(guān)要廣泛得多。在黨的機關(guān)，決定“用于對重要事項做出決策和安排”，而在行政機關(guān)，決定則“適用于對重要事項或者重大行動做出安排，獎懲有關(guān)單位及人員，變更或者撤銷下級機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項”。
3、公告
公告“適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項”。它一般以國家各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的名義發(fā)布，社會團體、企事業(yè)單位和基層組織不使用這一公文文種。但事實上，公告的使用范圍非常廣泛，已經(jīng)擴大化，如法院的開庭公告、公示公告等等。
4、通告
通告“適用于公布社會各有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項”。通告與公告有相似之處，這就是都面向全社會，都是知照性的。但是二者也有明顯的區(qū)別，這種區(qū)別，一方面表現(xiàn)為制發(fā)的主體有受限與不受限的不同——公告是有資格限制的，而通告則是任何機關(guān)、團體和單位都可以采用的；另一方面表現(xiàn)為涉及的內(nèi)容有重要程度的差異——公告涉及的是重要事項或者法定事項，而通告涉及的則是各有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項。
5、通知
通知“適用于批轉(zhuǎn)下級機關(guān)的公文，轉(zhuǎn)發(fā)上級機關(guān)和不相隸屬機關(guān)的公文，傳達要求下級機關(guān)辦理和需要有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項，任免人員”。通知與通告的功能相近，其最大的不同在于，通知有特定的受文者，通告則無；通知有專指的約束力，通告則僅有泛指的約束力；通知與機關(guān)的經(jīng)常性工作密切相關(guān)，通告則與社會事務(wù)聯(lián)系密切，如此而已。
6、通報
通報“適用于表彰先進，批評錯誤，傳達重要精神或者情況”。公告與通告面向整個社會，具有較強的公眾性，通知與通報則主要是面向機關(guān)，具有較強的業(yè)務(wù)性。通知與通報的適用范圍有一定的重合，但也有各自專享的“領(lǐng)地”，不能做人為的取舍。
7、議案
議案“適用于各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務(wù)委員會提請審議事項”。議案有其獨具的特色，因而是公文中的重要成員。就法院來說，議案適用于人民法院依照法律程序向同級人民代表大會及其常務(wù)委員會提請審議事項，主要是法官職務(wù)任免。
8、報告
報告“適用于向上級機關(guān)匯報工作，反映情況，答復(fù)上級機關(guān)的詢問”。行政機關(guān)與黨的機關(guān)均使用報告這一文種，而且適用范圍也基本相同。
9、請示
請示“適用于向上級機關(guān)請求指示、批準(zhǔn)”。請示與報告都屬于上行文，兩者的區(qū)別在于，報告只是客觀地將有關(guān)情況匯報給上級機關(guān)，無需上級機關(guān)答復(fù)，而請示則是將自己無權(quán)或無力處理的事項及相應(yīng)的對策主張反映給上級機關(guān)，上級機關(guān)必須明確予以答復(fù)。
10、批復(fù)
批復(fù)“適用于答復(fù)下級機關(guān)的請示事項”。下級機關(guān)用請示向上級機關(guān)行文，上級機關(guān)即須以批復(fù)做出相應(yīng)的答復(fù)。
11、意見
意見“適用于對重要問題提出見解和處理辦法”。意見過去沒有被《國家行政機關(guān)公文處理辦法》作為一個公文文種列出，因其形式相對靈活，適用范圍廣，可以有效補救行政機關(guān)其他法定文種在適用范圍和使用效果上的不足，故最新修訂、發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》將其正式確定為一個機關(guān)公文文種。它屬于通行文，適用范圍非常廣泛。
12、函
函“適用于不相隸屬機關(guān)之間商洽工作，詢問和答復(fù)問題，請求批準(zhǔn)和答復(fù)審批事項”。函的答復(fù)功能僅僅適用于不相隸屬的機關(guān)之間，這是它與批復(fù)的一點重要不同。
13、會議紀(jì)要
會議紀(jì)要“適用于記載、傳達會議情況和議定事項”。
黨的機關(guān)專用的公文文種有：
14、決議
決議被列為黨的機關(guān)14個法定公文文種的首位，可知它在黨的機關(guān)公文中居于突出重要的地位�！吨袊伯a(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》指出：決議“用于經(jīng)會議討論通過的重要決策事項”。這里有兩點需要注意：第一，從形式上說，決議必須是經(jīng)會議討論通過的`，就是說，只有拿到黨的會議上，提交與會者認(rèn)真討論，并得到表決通過的，這樣的決議才是合法有效的。第二，從內(nèi)容上說，決議必須是重要決策事項，就是說，一般的事項、非決策性事項不能采用決議這一公文文種。
15、指示
指示屬下行文，“用于對下級機關(guān)布置工作，提出開展工作的原則和要求”。就是說，指示主要適用于布置工作而不是其他方面，并且布置工作也不是事無巨細(xì)樣樣說到，只是提出一些原則和要求，工作具體如何開展，還須由下級機關(guān)根據(jù)各自的實際情況自主決定，所以，指示的文末往往有“望結(jié)合實際情況，認(rèn)真貫徹執(zhí)行”之類的結(jié)束語。
16、公報
公報“用于公開發(fā)布重要決定或者重大事件”。相對于通報而言，公報的公開程度更高，而且涉及內(nèi)容的重要性一般來說也更強。如國務(wù)院公報、最高法院公報等等。
17、條例
條例“用于黨的中央組織制定規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的規(guī)章制度”，屬規(guī)范性公文。就是說，一方面，條例的制發(fā)有嚴(yán)格的資格限定，下級黨組織不可以制發(fā)條例，只有黨的中央組織才可以制發(fā)條例；另一方面，條例是關(guān)于黨組織的工作、活動和黨員行為的規(guī)章制度的具體化，是條文性法規(guī)，具有極大的權(quán)威性和約束力。
18、規(guī)定
規(guī)定“用于對特定范圍內(nèi)的工作和事務(wù)制定具有約束力的行為規(guī)范”。規(guī)定與條例一樣，也屬規(guī)范性公文。兩者的不同之處在于，一方面，就制發(fā)的主體而言，規(guī)定并無條例那樣的嚴(yán)格限定，各級黨組織都可以制發(fā)規(guī)定；另一方面，就適用范圍而言，規(guī)定往往與特定的時期、特定的條件和背景，以及特定的問題相聯(lián)系，正因為如此，其時效性更強，而穩(wěn)定性相對略差。其實，規(guī)定不僅用于黨的機關(guān)，在行政機關(guān)和其他機關(guān)應(yīng)用也很廣泛，主要用來制定規(guī)章制度，但因為它不是行政公文文種，所以必須用通知的形式印發(fā)，而不能單獨成文印發(fā)。
（六）公文的行文規(guī)則
公文的行文規(guī)則，是關(guān)于公文制發(fā)的基本原則和基本方法的概括和總結(jié)。
�。�2）不以機關(guān)名義向領(lǐng)導(dǎo)個人報送公文原則�！秶倚姓䴔C關(guān)公文處理辦法》第22條規(guī)定：“除上級機關(guān)負(fù)責(zé)人直接交辦的事項外，不得以機關(guān)名義向上級機關(guān)負(fù)責(zé)人報送‘請示’、‘意見’和‘報告’”�！吨袊伯a(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》也有相同規(guī)定。直接向領(lǐng)導(dǎo)同志個人報送公文，有損領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的權(quán)威，違背公文流轉(zhuǎn)辦理程序，從報送者角度看可以提高效率，但對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)而言，則損害了效率。就法院而言，領(lǐng)導(dǎo)同志批示、交辦的案件比較多，對于交辦案件，領(lǐng)導(dǎo)同志明確批示“望復(fù)”、“回告結(jié)果”等意思的，可以公文形式對領(lǐng)導(dǎo)同志個人報送，除此之外，一般不要向領(lǐng)導(dǎo)同志個人報送公文。
2、行文關(guān)系。分為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系、互不統(tǒng)屬關(guān)系三類。
3、行文方式。根據(jù)制發(fā)機關(guān)劃分，可分為單獨行文和聯(lián)合行文；根據(jù)接收機關(guān)劃分，可分為縱向行文（逐級行文、多級行文、越級行文、通行行文）和橫向行文。
4、具體要求。（1）恪守隸屬關(guān)系，一般不越級行文�！吨袊伯a(chǎn)黨機關(guān)公文處理條例》規(guī)定：“黨的機關(guān)的行文關(guān)系，根據(jù)各自的隸屬關(guān)系和職權(quán)范圍確定�！坏迷郊壪蛏霞墮C關(guān)行文，尤其不得越級請示問題；因特殊情況必須越級行文時，應(yīng)當(dāng)同時抄送被越過的上級機關(guān)�！薄秶倚姓䴔C關(guān)公文處理辦法》有相同規(guī)定。允許越級行文的情形：發(fā)生了嚴(yán)重緊急情況；直接上級機關(guān)的上級機關(guān)越級交辦某些事項，同時指令越級上報的；詢問只有直接上級機關(guān)的上級機關(guān)才能答復(fù)的某些重要問題或事項，且這些問題和事項與直接上級機關(guān)沒有任何聯(lián)系的；數(shù)次向直接上級機關(guān)行文請求解決某項工作中急需解決的問題，但是直接上級機關(guān)長期不予解決，以致對工作或即將對工作產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響的；等等。
�。�2）明晰發(fā)文權(quán)限，向適宜的對象行文。根據(jù)規(guī)定，黨委和政府可以向各自的上一級或下一級黨委和政府行文；黨委、政府辦公廳（室）在得到黨委、政府授權(quán)后，可以向下一級黨委、政府正式行文；黨委、政府的其他下設(shè)部門，一般不得向下一級黨委和政府正式行文；其行文對象，包括各自的上一級或下一級黨委、政府的對口部門，以及同級黨委、政府的下設(shè)部門。不相隸屬的機關(guān)之間行文，適用“函”這一商洽性公文，不能采用指令性、指導(dǎo)性和規(guī)范性公文文種。法院公文的行文對象要求是一樣的。
�。�4）部門之間對有關(guān)問題未經(jīng)協(xié)商一致，不得各自向下行文。
�。�5）需要聯(lián)合行文時，作者應(yīng)是同級機關(guān)�！秶倚姓䴔C關(guān)公文處理辦法》第16條規(guī)定：同級政府、同級政府各部門、上級政府部門與下一級政府可以聯(lián)合行文；政府部門與相應(yīng)的黨組織和軍隊機關(guān)可以聯(lián)合行文；政府部門與同級人民團體和具有行政職能的事業(yè)單位也可以聯(lián)合行文。聯(lián)合行文應(yīng)當(dāng)確有必要，應(yīng)當(dāng)明確主辦部門，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制聯(lián)合行文單位數(shù)量。
�。�6）關(guān)于“請示”的具體規(guī)定�！罢埵尽睉�(yīng)當(dāng)一文一事；請示事項涉及其他機關(guān)職權(quán)范圍的問題時，應(yīng)與有關(guān)機關(guān)協(xié)商一致，如未能達成一致，需在請示中寫明；請示問題應(yīng)當(dāng)提出明確的意見；請示一般只寫一個主送機關(guān)；請示不得抄送其下級機關(guān)：“報告”不得夾帶請示事項。
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