農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

　　農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源屬于鎮(zhèn)、村(組)集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有，是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

　　農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟(jì)組織在堅(jiān)持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的一種創(chuàng)新，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行

　　中國的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革始于上世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),起步早，進(jìn)展慢。進(jìn)入新世紀(jì)后,隨著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，各地都加大了推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的力度，做到“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”，農(nóng)民開始享有穩(wěn)定的分紅收益。推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，是促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的有效保障。

　　從現(xiàn)實(shí)情況看重要性：這項(xiàng)改革的背景是農(nóng)村加快城市化。工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)及其成員都出現(xiàn)了新的變化。

　　一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民增多，流動人口進(jìn)入較富裕地區(qū)增多，部分地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成日趨復(fù)雜。

　　同時，原集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)、集體不動產(chǎn)收益在集體成員中的分配問題、原集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體資產(chǎn)的權(quán)益及份額等問題都不斷凸現(xiàn)。

　　加之，城市化進(jìn)程較快地區(qū)和城鎮(zhèn)周邊的一些地區(qū)鄉(xiāng)村行政體制作了相應(yīng)調(diào)整，實(shí)行了撤鄉(xiāng)并村和“村改居”，迫切需要通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革來加以明晰及妥善解決。

　　從進(jìn)展情況看緊迫性：至2011年,全國有30個省(區(qū)、市)村級總資產(chǎn)1.84萬億元，2.32萬個村開展了產(chǎn)權(quán)制度改革，占全國總村數(shù)的3.8%。

　　按地區(qū)分析，東部、中西部地區(qū)完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村分別為14168個、2381個，占完成村數(shù)的比重分別為85.6%和14.4%。按省市分析，北京、廣東、江蘇和浙江4省市完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村占全國完成村數(shù)的75.5%。上海從上世紀(jì)90年代初起，近郊普陀區(qū)長征鎮(zhèn)紅旗村、閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)虹五村等在全國率先實(shí)行了村級集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革。

　　從法律制度看必要性：我國至今尚未有系統(tǒng)的法律、法規(guī)對農(nóng)村集體資產(chǎn)如何管理、處置進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范。集體經(jīng)濟(jì)組織主體不明晰，產(chǎn)權(quán)歸屬不清，處置規(guī)范程序缺乏，集體資產(chǎn)處于“人人所有、人人無份”的狀態(tài)，是透明的“玻璃缸”，看得見，摸不著。法律規(guī)范的缺失使各地政府對農(nóng)村集體資產(chǎn)問題的處理千差萬別，也極易引發(fā)各類矛盾。

　　推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的重要措施，是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)的制度創(chuàng)新，是促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收、構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的有效保障。

　　因此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作重點(diǎn)要由城市化地區(qū)為主向面上推進(jìn)，由村級集體經(jīng)濟(jì)組織改制為主向鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革聯(lián)動及多方扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展推進(jìn)。

　　改革的內(nèi)涵不僅涉及經(jīng)營性資產(chǎn)，而且包括非經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn);不僅包括存量資產(chǎn)，而且包括增量資產(chǎn);不僅要明晰產(chǎn)權(quán)，還要促進(jìn)產(chǎn)權(quán)有序流動。

　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主題是城市化過程中如何維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民利益，讓農(nóng)民共享改革開放發(fā)展成果。在這一主題下，鼓勵支持創(chuàng)新改革。

　　我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，按改制時間來分類，可分撤銷行政村后改制和不撤銷行政村建制直接改制兩類。按資產(chǎn)構(gòu)成來分類，可分存量折股型和增量配股型兩類。

　　近年來，產(chǎn)權(quán)制度改革形式也不斷創(chuàng)新。

　　在改制形式上，由存量折股型為主，逐步豐富為存量折股型、增量配股型、土地入股型等多種形式。在登記形式上，由有限責(zé)任公司為主，逐步發(fā)展到社區(qū)股份合作社，并正在探索經(jīng)濟(jì)合作社等登記形式。

　　在改制層面上，由村級集體經(jīng)濟(jì)改制為主，逐步拓展為村聯(lián)合改制、鎮(zhèn)村共同改制、鎮(zhèn)級改制等多層面改制。

　　從各地的實(shí)踐看，股權(quán)設(shè)置以集體經(jīng)濟(jì)組織成員參加勞動的時間為主要依據(jù)，股權(quán)量化的范圍和對象參照有關(guān)撤制村、隊(duì)時處置集體資產(chǎn)的政策確定。

　　改制后，為確保農(nóng)民保留長期的集體資產(chǎn)收益權(quán)，各地規(guī)定股權(quán)在一般情況下不得轉(zhuǎn)讓。

　　上海產(chǎn)權(quán)制度改革情況

　　近年來，在上海市委、市政府的高度重視下，上海各區(qū)縣加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革工作，已取得了較好成效。截至2011年底，全市已有7個區(qū)21個鎮(zhèn)(含街道、工業(yè)區(qū))的69個村(組)級集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度改革，建立了65個公司或社區(qū)股份合作社，占總村數(shù)的4%。

　　截至2011年底，松江區(qū)新橋鎮(zhèn)、中山街道和新浜鎮(zhèn)還探索完成了鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。今年，閔行、松江兩區(qū)改革的步伐不斷加快，閔行區(qū)列入了全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，全區(qū)已啟動了60個村的改革，松江區(qū)積極開展鎮(zhèn)級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

　　從總體看，上海農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革發(fā)展主要呈現(xiàn)三個特點(diǎn)：

　　一是試點(diǎn)工作起步較早。上世紀(jì)80年代末、90年代初，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要，近郊普陀區(qū)長征鎮(zhèn)紅旗村、閔行區(qū)虹橋鎮(zhèn)虹五村等在全國率先實(shí)行了村級集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革，將集體資產(chǎn)以股權(quán)形式量化到人，并按股進(jìn)行收益分配。

　　此外，上海也在全國較早實(shí)行以農(nóng)齡(即集體經(jīng)濟(jì)組織成員參加勞動時間)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與資產(chǎn)處置、入股及收益分配的主要依據(jù)。

　　二是改革形式不斷拓展。隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，以及集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)制度改革形式也不斷創(chuàng)新。

　　三是改革成效初步顯現(xiàn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組產(chǎn)權(quán)制度改革不僅促進(jìn)了集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，而且增加了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收益分配。全市改制后的村級新集體經(jīng)濟(jì)組織，2011年分紅3.38億元，人均分紅4240元，有效增加了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的收益。

　　近年來，上海采取多管齊下、系統(tǒng)推進(jìn)的方式，通過制定文件、理順體制，健全制度、規(guī)范運(yùn)行，清產(chǎn)核資、摸清家底，建設(shè)平臺、加強(qiáng)監(jiān)管，積極推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，為下一階段上海全面推進(jìn)農(nóng)村改革奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

　　當(dāng)前上海在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)：部分基層干部存在怕亂、怕煩、怕難、怕失權(quán)、怕失利的意識，改革的意識有待增強(qiáng);基層反映，改制后反而增加了稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，改革政策還有待配套;改制后的新集體經(jīng)濟(jì)組織還承擔(dān)了大量的社區(qū)管理職能，管理的體制機(jī)制有待探索和研究。

　　推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革的六個原則：

　　在推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，必須要尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民利益。在堅(jiān)持公開公正透明和因地制宜的基礎(chǔ)上，由效益決定分配，促進(jìn)持續(xù)發(fā)展。

　　(一)尊重農(nóng)民意愿。實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，必須實(shí)行民主決策，充分尊重農(nóng)民的意愿，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對改革的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　(二)維護(hù)農(nóng)民利益。農(nóng)村集體資產(chǎn)歸全村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，通過改革發(fā)展，明晰股權(quán)或份額，讓農(nóng)民共享改革開放和城市化成果，努力使農(nóng)民擁有長期而又穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入。

　　(三)促進(jìn)持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)營方式，盤活用好存量資產(chǎn)，以經(jīng)營不動產(chǎn)為主，確保集體資產(chǎn)有穩(wěn)定收益，進(jìn)一步壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，加快形成可持續(xù)發(fā)展模式。

　　(四)效益決定分配。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革明確的是成員的集體資產(chǎn)股份或享受集體資產(chǎn)收益分配的份額，在確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，有了效益才能進(jìn)行分紅，沒有效益不能透支分紅。

　　(五)堅(jiān)持因地制宜。根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際情況，改革工作的重點(diǎn)放在村級，鎮(zhèn)級實(shí)行試點(diǎn)。 要通過不同途徑，采取多種形式開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，堅(jiān)持成熟一個，改制一個，穩(wěn)步推進(jìn)，不搞一刀切。

　　江蘇省在實(shí)踐中形成了存量折股型、增量擴(kuò)股型、資產(chǎn)保護(hù)型三種不同的改革類型。

　　北京市根據(jù)近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊平原地區(qū)、山區(qū)以及城鄉(xiāng)接合部地區(qū)集體資產(chǎn)不同發(fā)展?fàn)顩r，目前已形成了整建制轉(zhuǎn)居模式、林權(quán)+產(chǎn)權(quán)聯(lián)動改革模式、鄉(xiāng)村聯(lián)動改革模式等九種改革模式。

　　(六)公開公正透明。改革的各項(xiàng)程序，都要堅(jiān)持在陽光下運(yùn)作，把公開、公正、公平精神貫穿于整個改革的全過程。

　　農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革呼喚法律支撐

　　農(nóng)民對自身權(quán)益能否得到保障的擔(dān)心和憂慮，是制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制工作的瓶頸。改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何確立法人地位，目前各地辦法不一。借鑒已有的成功經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革需要有法律體系的支撐。

　　如何確立法人地位至關(guān)重要。

　　上世紀(jì)90年代，大多數(shù)地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革都登記為股份合作制企業(yè)。

　　2004年《行政許可法》頒布后，由于地方性法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件不能設(shè)定新的企業(yè)主體或者其他組織的設(shè)立登記，法規(guī)、規(guī)章或文件被廢止。

　　因此，2004年之后改制的村都依據(jù)《公司法》登記為有限責(zé)任公司，按規(guī)定股東登記人數(shù)為2-50人，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員一般都有上千人，在操作中只能采取隱性股東的辦法，將幾十甚至上百個股東合并為一個股東，農(nóng)民認(rèn)為自身權(quán)益難以得到保障，對改革心存憂慮。這是制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制工作的瓶頸。

　　對改制后究竟如何確立法人地位，各地辦法不一。

　　浙江省2007年9月省人大常委會修訂通過了《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》，規(guī)定縣級人民政府免費(fèi)向村經(jīng)濟(jì)合作社頒發(fā)證明書，村經(jīng)濟(jì)合作社憑證明書辦理組織機(jī)構(gòu)法人代碼證，并規(guī)定村經(jīng)濟(jì)合作社也可向工商部門申領(lǐng)法人營業(yè)執(zhí)照。

　　江蘇省2009年11月出臺《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》，賦予農(nóng)村社區(qū)股份合作社法律地位。廣東省2006年7月通過頒布省長令《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》，對法人地位予以確認(rèn)。

　　借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)加大法律保障。

　　首先，應(yīng)在法律上明確農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體。在國家現(xiàn)有立法尚沒有對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體法律地位明確的情況下，可通過地方立法，為集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理創(chuàng)設(shè)一個法律主體，并明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村集體所有的資產(chǎn)享有占有、使用、收益的權(quán)利，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。

　　其次，應(yīng)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)管理主體的職能。必須使村社會管理職能與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能分離�？赏ㄟ^立法，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員范圍、組織形式、組織機(jī)構(gòu)、議事規(guī)則、責(zé)任財(cái)產(chǎn)范圍和責(zé)任形式等內(nèi)容，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)名化、實(shí)體化、法人化。

　　另外，如何處理好改制新集體經(jīng)濟(jì)組織與加強(qiáng)社區(qū)管理關(guān)系也十分重要。

　　已改制地區(qū)普遍反映，實(shí)施股份合作制改革后，村黨支部、村經(jīng)濟(jì)組織與村自治組織應(yīng)各司其職、各負(fù)其責(zé)。改制新集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)成為獨(dú)立的市場競爭主體，集中精力從事生產(chǎn)經(jīng)營;村民委員會主要行使社區(qū)管理職能，并逐步向居民委員會過渡。

　　但事實(shí)上，改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織往往承擔(dān)了社區(qū)管理職能和開支，政企不分，長此以往既影響甚至拖累改制集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又易引發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織成員和社區(qū)居民的矛盾，也需要立法加以明確�！�

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