不可忽視增值稅轉(zhuǎn)型對地方經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響

從我國當(dāng)前的形勢和稅收實(shí)際情況看，生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄�費(fèi)型增值稅的改革勢在必行，一旦增值稅轉(zhuǎn)型在全國范圍推行后，會對地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生怎樣的，這是值得深入的課題。增值稅轉(zhuǎn)型帶來的積極影響，如消除重復(fù)征稅因素，解決不同行業(yè)因資本有機(jī)構(gòu)成差異造成的稅負(fù)失衡，稅負(fù)減輕，刺激了投資增長從而進(jìn)一步帶動經(jīng)濟(jì)增長；優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)的；提高出口產(chǎn)品的國際競爭力，有利于出口貿(mào)易的發(fā)展等正面作用是毋庸置疑的，而對其可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)認(rèn)識還不夠，本文就增值稅轉(zhuǎn)型對地方經(jīng)濟(jì)中財政收入、投資和就業(yè)這幾個主要因素可能產(chǎn)生的負(fù)面影響進(jìn)行了，提出了一些政策建議。　　一、增值稅轉(zhuǎn)型導(dǎo)致地方財政收入的減少　　增值稅轉(zhuǎn)型改革后，首先對地方財政收入產(chǎn)生重要影響�，F(xiàn)行的生產(chǎn)型增值稅由于對固定資產(chǎn)所含稅額不予扣除，給中央和地方帶來了較高的財政收入。實(shí)行消費(fèi)型增值稅后。在短期內(nèi)必然引起稅收收入的減少，尤其是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以第二產(chǎn)業(yè)為主的地區(qū)，這種影響更為明顯。以江蘇省為例。江蘇省是以制造業(yè)為主的地區(qū)，第二產(chǎn)業(yè)所占比重較大，增值稅一直居于其財政收入的主導(dǎo)地位。近幾年江蘇財政總收入中平均80％來源于稅收，其中增值稅收入占稅收收入比重都超過50%，因此增值稅轉(zhuǎn)型之初勢必會造成江蘇財政收入的大量減收。按東北地區(qū)增值稅改革試點(diǎn)方案（僅允許扣除新增設(shè)備投資所含增值稅稅款）測算，2002年江蘇省八大行業(yè)購入固定資產(chǎn)（剔除購入免稅固定資產(chǎn)、國內(nèi)采購享受退稅的固定資產(chǎn)）為598.43億元，如實(shí)行消費(fèi)型增值稅則可抵扣進(jìn)項稅額為86.95億元，占當(dāng)年全省實(shí)現(xiàn)國內(nèi)增值稅收入612.92億元的14.1％。如以2002年八大行業(yè)增值稅占全省增值稅收入54.87%的比例為基準(zhǔn)換算全行業(yè)2002年購入的固定資產(chǎn)（剔除購入免稅固定資產(chǎn)、國內(nèi)采購享受退稅的固定資產(chǎn)），則為1 090.63億元，如全行業(yè)實(shí)行消費(fèi)型增值稅則可抵扣進(jìn)項稅額為158.47億元，占當(dāng)年全省實(shí)現(xiàn)國內(nèi)增值稅收入的25.85％。假定以1996～2003年江蘇省全固定資產(chǎn)投資年平均增長率15.86％，作為八大行業(yè)年購入固定資產(chǎn)平均增長率，如果實(shí)行消費(fèi)型增值稅，近5年間全省平均每年增值稅至少減收138.18億元。同樣，用此口徑推算如果在全行業(yè)實(shí)行消費(fèi)型增值稅，開始的5年間全省年平均增值稅至少減收近250億元，再加上同步減少的城市維護(hù)建設(shè)稅等，總數(shù)將超過270億元。但是由于江蘇省新增設(shè)備中，外商投資企業(yè)所占比重為18％，外商進(jìn)口國外機(jī)器設(shè)備進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅免稅，剔除這一因素，江蘇省增值稅和城市維護(hù)建設(shè)稅每年減少至少100億元左右。而2000-2005年6年間江蘇稅務(wù)部門實(shí)際入庫的所有稅收收入年均增加只有224.46億元，這意味著實(shí)行消費(fèi)型增值稅將使江蘇省增值稅收入減少50%左右�！　∮纱丝梢姡�增值稅轉(zhuǎn)型，短期內(nèi)將對地方稅收收入產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，雖然增值稅轉(zhuǎn)型后稅收收入中所得稅，消費(fèi)稅的增收因素潛力較大，但因消費(fèi)稅征稅范圍過窄，所得稅增長一般需要在5～10年中逐步體現(xiàn)，故在一定時期內(nèi)對地方財政收入來講還不足以彌補(bǔ)增值稅減少的損失。并且由于許多市縣級第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，其財政對增值稅的依賴性較強(qiáng)，所以增值稅轉(zhuǎn)型形成的財政壓力對于市縣級財政而言，比全省更大�！　≡鲋刀愞D(zhuǎn)型對財政收入的影響大小還取決于固定資產(chǎn)抵扣方式的選擇。上述增值稅減收數(shù)額的計算是假定限制在對當(dāng)年購進(jìn)固定資產(chǎn)中機(jī)器設(shè)備所含稅款的抵扣；如果允許抵扣當(dāng)年全部購進(jìn)固定資產(chǎn)所含稅款，且維持現(xiàn)行增值稅稅率不變。則增值稅的減收數(shù)額將大大增加；如果對現(xiàn)存固定資產(chǎn)所含增值稅稅款全部予以抵扣。增值稅減收額將在前者基礎(chǔ)上大幅度提高。然而實(shí)行消費(fèi)型增值稅就不能回避固定資產(chǎn)存量如何處理的問題。例如，2003年江蘇省僅規(guī)模以上企業(yè)固定資產(chǎn)凈值就達(dá)到5 591.47億元，所含增值稅進(jìn)項稅額將在812.44億元左右，而2004年和2005年前三季度固定資產(chǎn)投資增長率又分別高達(dá)28％和27.7%.由于江蘇省中小企業(yè)數(shù)量眾多，如果包括全部工業(yè)企業(yè)，預(yù)計所含增值稅進(jìn)項稅額將超過1 000億元，如此巨大的存量固定資產(chǎn)若全額抵扣勢必對江蘇省的財政收入產(chǎn)生嚴(yán)重影響。但如果對于這部分固定資產(chǎn)采取不予抵扣的做法，又會出現(xiàn)存量固定資產(chǎn)與新購進(jìn)固定資產(chǎn)在抵扣上的銜接問題，以及新辦企業(yè)與老企業(yè)之間存在著不公平競爭的問題，特別是不利于企業(yè)兼并等資產(chǎn)重組的進(jìn)行，違背了實(shí)行消費(fèi)型增值稅的初衷�！　‘�(dāng)然從長期看，因增值稅轉(zhuǎn)型帶來的投資增長和經(jīng)濟(jì)增長，將促使稅收收入總量隨之逐步增加，增值稅轉(zhuǎn)型的正效應(yīng)終究會大于負(fù)效應(yīng)。　　二、增值稅轉(zhuǎn)型可能導(dǎo)致投資規(guī)模擴(kuò)大，引發(fā)投資過熱　　增值稅轉(zhuǎn)型改革客觀上能夠發(fā)揮鼓勵投資的作用。因為消費(fèi)型增值稅比生產(chǎn)型增值稅擴(kuò)大了抵扣范圍，能夠有效地降低投資成本，使企業(yè)獲得額外收益，企業(yè)設(shè)備投資的NPV（凈現(xiàn)值）和IRR（內(nèi)含報酬率）值會比在生產(chǎn)型增值稅條件下有所提高，企業(yè)的投資周期會明顯縮短。從而增加了可投資性項目的范圍，有利于刺激企業(yè)加大投資的力度，提高企業(yè)的有機(jī)構(gòu)成。然而從經(jīng)濟(jì)周期的角度來看，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)蕭條時，消費(fèi)型增值稅可以起到保護(hù)投資，刺激經(jīng)濟(jì)增長的作用，在經(jīng)濟(jì)繁榮時期，消費(fèi)型增值稅的實(shí)施，對投資的促進(jìn)有可能加劇通貨膨脹的趨勢�！　∧壳�，我國出現(xiàn)局部投資過熱現(xiàn)象，在此情況下進(jìn)行增值稅轉(zhuǎn)型改革，對江蘇省的經(jīng)濟(jì)將是一個嚴(yán)峻的考驗。因為推行消費(fèi)型增值稅，勢必會從總量上激勵投資。這在當(dāng)前我國對投資主體的產(chǎn)權(quán)和權(quán)益約束機(jī)制還很不規(guī)范、一些行業(yè)仍存在“投資饑餓癥”的現(xiàn)實(shí)條件下，將不利于解決業(yè)已存在的投資結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的矛盾�，F(xiàn)階段我國既要防止出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱的局面，又要維持經(jīng)濟(jì)良性增長的勢頭，盡量避免經(jīng)濟(jì)“硬著陸”的風(fēng)險。而消費(fèi)型增值稅在有利于促進(jìn)企業(yè)固定資產(chǎn)投資的同時，是否會對已經(jīng)過熱的經(jīng)濟(jì)再“火上加油”，這是令人擔(dān)憂的。因此，在目前投資較熱的情況下實(shí)行消費(fèi)型增值稅可能引起地方投資需求過旺，可能導(dǎo)致需求拉動型通貨膨脹的迅速蔓延。　　從江蘇省情況看，2003年全社會固定資產(chǎn)投資增長率以GDP增長率2.86倍的速度快速增長，部分行業(yè)在某種程度上出現(xiàn)投資過熱的跡象。全省國有及其他投資中工業(yè)投入1 445.55億元，同比增長75.8％，增幅高于上年44.3個百分點(diǎn)。以城市建設(shè)為主體的社會服務(wù)業(yè)、電力工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)三項投資分別增長111.6％、80.9％和43.2％。江蘇省投資率一直較高，1995-2003年江蘇省的年均投資率為46.24％，同期全國年均投資率為38.72％，江蘇省的年均投資率高于全國7.5個百分點(diǎn)，也明顯高于發(fā)達(dá)國家和發(fā)展家的水平。在重點(diǎn)調(diào)控背景下，2004年江蘇省全社會固定資產(chǎn)投資增長率有所下降，以GDP增長率1.88倍的速度增長，2005年前三季度以GDP增長率1.96倍的速度增長，但江蘇的平均投資率仍高于全國四個百分點(diǎn)。在如此高的投資率下，如果突破資源條件的限制，就會使宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)生過熱，導(dǎo)致通貨膨脹，而且會使得投資增長大大快于消費(fèi)增長，致使許多投資項目建成后形成的新生產(chǎn)能力是沒有市場需求的無效供給。這種長期高度依賴資本投入拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式也不利于經(jīng)濟(jì)增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，給經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。　　三、實(shí)行消費(fèi)型增值稅，可能增加勞動就業(yè)的壓力　　當(dāng)前造成失業(yè)的原因主要有四個方面：一是國企改革釋放出計劃經(jīng)濟(jì)下形成的大量企業(yè)冗員；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生大量的富余人員；三是企業(yè)優(yōu)勝劣汰導(dǎo)致失業(yè)增加；四是剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移加大了城鎮(zhèn)就業(yè)矛盾等。這四個方面造成的失業(yè)是改革過程中不可避免的。我國許多地方的企業(yè)構(gòu)成中勞動密集型企業(yè)所占比重較大，在實(shí)行生產(chǎn)型增值稅時，勞動密集型企業(yè)因為固定資產(chǎn)投資少，不予抵扣的進(jìn)項稅額小而稅負(fù)較輕；而資本密集型企業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成高，產(chǎn)品成本中不予抵扣稅金的固定資產(chǎn)所占的比重較大，稅負(fù)相對較重。消費(fèi)型增值稅則截然相反，在實(shí)行消費(fèi)型增值稅情況下，勞動密集型企業(yè)的輕稅負(fù)優(yōu)勢將不復(fù)存在。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)資金追求的是利潤最大化，這就使得社會資金總是流向高利潤的行業(yè)，但勞動密集型的行業(yè)往往是利潤率較低的行業(yè)。增值稅轉(zhuǎn)型會引起對勞動密集型企業(yè)投資的減少，從而可能影響勞動密集型企業(yè)的發(fā)展并進(jìn)而影響到勞動就業(yè)。在這種情況下，增值稅轉(zhuǎn)型改革就面臨著一方面由于設(shè)備更新和技術(shù)進(jìn)步，會淘汰掉一部分技術(shù)水平不能滿足要求的員工；另一方面，隨著我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障制度的不斷完善，以及對員工高水平和高素質(zhì)的要求，企業(yè)人力資源的成本在不斷升高，且實(shí)行消費(fèi)型增值稅使得機(jī)器設(shè)備的成本相對有所降低，從而導(dǎo)致人力資源成本與機(jī)器設(shè)備成本之比相對于增值稅轉(zhuǎn)型前有所上升，企業(yè)更愿意以機(jī)器代替人工。這些使得勞動就業(yè)壓力加大，稅制改革的社會成本增加。因此。在增值稅轉(zhuǎn)型過程中，地方經(jīng)濟(jì)更多的是面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步帶來勞動就業(yè)壓力的大幅度增加。例如。2003年末和2004年末以及2005年第三季度末，江蘇省城鎮(zhèn)登記失業(yè)率分別為4.1％和3.9%和3.62％，這已經(jīng)屬于較高的失業(yè)水平，實(shí)行消費(fèi)型增值稅后。這個比例可能還會提高。因此增值稅轉(zhuǎn)型對就業(yè)可能帶來的影響必須引起足夠重視。　　四、政策建議　　對上述增值稅轉(zhuǎn)型改革中可能存在的負(fù)效應(yīng)。應(yīng)積極采取措施。以防患于未然。具體建議如下：　�。ㄒ唬┰鲋刀愞D(zhuǎn)型應(yīng)分步實(shí)施，以減輕地方財政壓力，控制投資過度　　增值稅轉(zhuǎn)型是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，不能操之過急，應(yīng)該循序漸進(jìn)，分步實(shí)施，方能減輕地方財政的巨大壓力，并避免出現(xiàn)投資過度的情況。具體而言，第一步，可配合國家的產(chǎn)業(yè)政策，在一部分鼓勵的行業(yè)，如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等先行實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型，允許抵扣當(dāng)年全部購進(jìn)固定資產(chǎn)所含稅款，而且對于制度實(shí)行前兩年內(nèi)購進(jìn)的固定資產(chǎn)所含稅款給予扣除，這樣既能將投資方向引導(dǎo)到國家急需發(fā)展的行業(yè)，符合我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，又能緩解財政壓力，還有利于平衡新老投資間的稅負(fù)；第二步，在所有行業(yè)實(shí)行抵扣當(dāng)年購進(jìn)全部固定資產(chǎn)所含稅款政策，并分5年逐年抵扣存量固定資產(chǎn)所含稅款，直至實(shí)行完全意義的消費(fèi)型增值稅。　�。ǘ�）慎重對待增值稅征稅范圍的擴(kuò)大，降低地方財政對增值稅的依賴　　近幾年將增值稅征稅范圍擴(kuò)大到全部第三產(chǎn)業(yè)的呼聲較高，筆者認(rèn)為需要慎重。其理由是：第一，在增值稅轉(zhuǎn)型的同時，如果進(jìn)一步擴(kuò)大增值稅征稅范圍，勢必會侵蝕營業(yè)稅的稅基，也就是把增值稅的增加建立在營業(yè)稅減少或取消營業(yè)稅的基礎(chǔ)上，這又會造成中央和地方稅收利益重新分配的矛盾，而分享體制的大調(diào)整可能導(dǎo)致的財政風(fēng)險將會更大，時機(jī)并不成熟。當(dāng)前只宜將增值稅運(yùn)行中矛盾較突出的運(yùn)輸業(yè)、建筑安裝業(yè)納入增值稅征稅范圍，其他行業(yè)待增值稅轉(zhuǎn)型改革完成，再結(jié)合中央與地方分稅體制的調(diào)整，進(jìn)行改革。這樣在改革前期降低財政對增值稅的依賴，使財政有消化適應(yīng)的過程，才能將財政風(fēng)險降到最低。第二，從世界范圍看，凡實(shí)行增值稅的國家其增值稅收入占全部財政收入一般都控制在25％以內(nèi)，因為增值稅雖然是價外稅，但從消費(fèi)者的角度看，增值稅始終是構(gòu)成消費(fèi)價格的組成部分，增值稅收入過高，對促進(jìn)消費(fèi)，拉動國內(nèi)消費(fèi)需求不利。第三，從目前征收營業(yè)稅的一些項目和行業(yè)看，暫時也不宜改征增值稅。如無形資產(chǎn)開發(fā)所耗用的外購設(shè)備和材料較少，如果按增值稅基本稅率征收，稅負(fù)太重，會挫傷開發(fā)無形資產(chǎn)的積極性，阻礙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；再如保險業(yè)、郵政電訊業(yè)、中介服務(wù)等服務(wù)業(yè)，同樣按17％的基本稅率征收，稅負(fù)不堪承受，不利于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)背道而馳，如果另設(shè)稅率，檔次太多，又違背增值稅的中性原則。第四，從這幾年地方稅收收入來源看，相當(dāng)多的市縣對重點(diǎn)企業(yè)增值稅收入的依賴程度很高，甚至一部分市縣的稅收70％來源于一個大型企業(yè)的增值稅，如果重點(diǎn)稅源企業(yè)發(fā)生大規(guī)模的投資行動。在一段時期內(nèi)實(shí)際繳納稅款為零，地方財政必然發(fā)生危機(jī)，無法周轉(zhuǎn)。而且這種可能性是長期存著的，如果再擴(kuò)大增值稅的征稅范圍。則更加大了財政風(fēng)險，所以從預(yù)防財政風(fēng)險的角度出發(fā)。也不能在增值稅轉(zhuǎn)型時急于擴(kuò)大增值稅的征稅范圍。　�。ㄈ�）規(guī)范增值稅的稅收優(yōu)惠政策　　在推行增值稅轉(zhuǎn)型改革的同時，應(yīng)規(guī)范增值稅的稅收優(yōu)惠政策。增值稅作為體現(xiàn)中性原則的稅種。本來就不應(yīng)該有太多的稅收優(yōu)惠。實(shí)行消費(fèi)型增值稅后，原有的一些優(yōu)惠規(guī)定如對進(jìn)口和境內(nèi)采購機(jī)器設(shè)備給予減免等，已經(jīng)失去保留的意義。而且現(xiàn)行的“先征后返”、“即征即退”、“以產(chǎn)頂進(jìn)”、“以出頂進(jìn)”等種類繁多的增值稅優(yōu)惠方式都是不規(guī)范的做法。應(yīng)予取消。增值稅轉(zhuǎn)型后。對稅收優(yōu)惠要嚴(yán)格控制，并采用國際通行的規(guī)范做法，維持原有兩檔稅率以體現(xiàn)差別，對出口產(chǎn)品實(shí)行真正的零稅率。以便與國際接軌，增強(qiáng)出口產(chǎn)品在國際市場的競爭力�！　。ㄋ模┓e極推行配套改革　　為保證增值稅轉(zhuǎn)型的順利推進(jìn)以及消費(fèi)型增值稅的有效運(yùn)行。必須積極推行一些配套改革�！　�1.相應(yīng)調(diào)低小規(guī)模納稅人的征收率。由于增值稅轉(zhuǎn)型后逐步擴(kuò)大了進(jìn)項稅金的抵扣范圍，因而增值稅一般納稅人的實(shí)際稅負(fù)將有所下降。但是這一稅負(fù)減輕不會惠及按征收率實(shí)行簡易征收的小規(guī)模納稅人，在沒有調(diào)高增值稅法定稅率的情況下。只有相應(yīng)降低小規(guī)模納稅人征收率，稅負(fù)才能公平�？紤]到現(xiàn)行小規(guī)模納稅人征收率普遍高于一般納稅人實(shí)際稅負(fù)。以及不同行業(yè)實(shí)行增值稅轉(zhuǎn)型后實(shí)際稅負(fù)變化不一樣的情況，建議可將小規(guī)模企業(yè)的征收率降為40／0，商業(yè)企業(yè)降為3％。從長遠(yuǎn)來看，我們認(rèn)為。應(yīng)廢除區(qū)分一般納稅人和小規(guī)模納稅人的規(guī)定，以減輕中小企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，使大量小規(guī)模納稅人不再被排斥在增值稅鏈條之外，給企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的稅收環(huán)境�！　�2.完善分稅制管理體制，適當(dāng)擴(kuò)大地方稅權(quán)，調(diào)整中央與地方的收入分配利益，以保證增值稅轉(zhuǎn)型的順利推行。增值稅轉(zhuǎn)型的變化帶來了各種稅收收入結(jié)構(gòu)的變化。必然會引起地方與中央財力分配關(guān)系的調(diào)整。特別是一些大省，對中央財政的貢獻(xiàn)率一直比較高，而地方財力尤其是地方可用財力相對不足，借增值稅轉(zhuǎn)型之機(jī)。可以考慮在中央與地方之間重新確定一個更為合理的財力分配辦法。適當(dāng)提高地方對增值稅的分成比例。同時。也可考慮通過稅權(quán)的調(diào)整。讓地方因地制宜地開征遺產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅、保障稅等稅種。為增值稅轉(zhuǎn)型提供財力支持�！　�3.加強(qiáng)稅收征管。緩解增值稅轉(zhuǎn)型的財政壓力。從上，增值稅轉(zhuǎn)型使稅基減小。增值稅收入下降。但同時也將減輕企業(yè)的稅負(fù)。增加企業(yè)利潤。從而企業(yè)所得稅會有一定的增長。因此必須加強(qiáng)稅收征管，包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅以及其他各稅的征管。堵住漏洞。通過加強(qiáng)征管。一方面可以增加財政收入，彌補(bǔ)財政短收：另一方面可以降低增值稅在整個稅收收入中的過高比重，更好地優(yōu)化稅制。

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