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公路建設(shè)工程成本控制與管理問題研究
摘要：本文以公路建設(shè)工程成本控制與管理為研究對象，對相關(guān)問題進行分析與探討。在分析公路建設(shè)成本的具體構(gòu)成基礎(chǔ)上，闡述了目前公路建設(shè)成本控制和管理中存在的問題，提出加強公路建設(shè)工程成本控制與管理的措施，旨在為公路建設(shè)工程成本控制與管理工作提供一些有意義的思路。關(guān)鍵詞：公路建設(shè)工程；成本控制；管理
隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展，公路建設(shè)創(chuàng)造了輝煌的成就，有力地拉動了經(jīng)濟發(fā)展，為我國經(jīng)濟發(fā)展做出了積極貢獻。根據(jù)《國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，從2005年起到2030年，我國將斥資兩萬億元，新建5.1萬公里高速公路，使高速公路里程達到8.5萬公里。公路建設(shè)任務(wù)更加艱巨，平均每年800億的公路建設(shè)巨額投資規(guī)模，建設(shè)工程的成本控制與規(guī)范管理成為關(guān)注的焦點。由于建設(shè)項目除具有一般商品的共同特點外，還兼有社會公共產(chǎn)品，具有投資期限長、投資金額高、項目回收期長、參與部門、單位、人員眾多等固有的特殊性，因此公路建設(shè)工程成本的控制與管理相對具有復(fù)雜性、多層次性。如果工程建設(shè)成本失控，將造成極大的浪費，也給后期的運營造成較大壓力。良好的成本控制對整個公路建設(shè)項目來說意義重大，做好公路建設(shè)工程成本控制與管理工作，在我們構(gòu)建和諧社會的今天有著十分重要的作用和意義。
一、公路建設(shè)成本的具體構(gòu)成分析
公路建設(shè)工程成本由三部分構(gòu)成：
第一部分建筑與安裝工程成本，該部分是公路建設(shè)成本的主體，占到建設(shè)總成本的60％-80％。建筑安裝工程成本中，材料費是主要部分，占總成本的50％以上，占建筑安裝工程成本的70％左右，是公路建設(shè)成本控制的主體。
第二部分設(shè)備及工具器具購置成本，約占總成本的1％-3％左右，但絕對額較大。此部分主要是滿足運營、管理、養(yǎng)護所需而購置設(shè)備和器具，其規(guī)模的調(diào)整會造成購置成本的變化。目前，有些建設(shè)項目存在盲目擴大建設(shè)規(guī)模的現(xiàn)象。
第三部分建設(shè)項目其他費用，占總成本的15％以上，也是建設(shè)項目中較難控制的部分。特別是在建設(shè)單位重視工程項目的質(zhì)量、進度而忽視投資的情況下，易發(fā)生超概算的情況。其中可控性較差的是征地拆遷補償安置補助費、工程監(jiān)理費用和建設(shè)單位管理費，通常是超概算支出的主要部分。征地拆遷補償安置補助費占總成本比例較大，通常在5％以上，是公路建設(shè)諸成本要素中控制難度最大的費用項目；工程監(jiān)理費用隨著監(jiān)理工作量的增減而增減，所以一旦工程發(fā)生較大的變更和工期延長，該項費用變化的比例也較大；建設(shè)單位管理費占公路建設(shè)總成本的比例不大，通常在0.2％-0.4％之間，但是絕對額較大，容易發(fā)生建設(shè)單位管理費成倍超支的現(xiàn)象。
二、公路建設(shè)成本控制與管理中存在的問題
當(dāng)前，公路建設(shè)工程成本與管理存在著嚴重的不規(guī)范現(xiàn)象。比如部分公路建設(shè)的設(shè)計先于可行性研究，使得可行性研究報告成為可批性報告；招投標工作中，有些建設(shè)單位操作不規(guī)范，使得投標報價不能很好地控制工程成本；指定分包、層層轉(zhuǎn)包現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)繼續(xù)存在，為工程質(zhì)量留下隱患，尤其是拖欠工程款，拖欠民工工資現(xiàn)象十分嚴重；有的項目設(shè)計變更管理不規(guī)范，施工單位不按規(guī)范施工，造成設(shè)計變更多，工程成本不斷增大；有的建設(shè)單位重視對質(zhì)量、工期的控制，缺乏投資成本控制觀念等。這些行為造成我國公路工程建設(shè)成本嚴重失控，影響國家的宏觀經(jīng)濟計劃，不利于國家利益，也不利于公路事業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展。
1.項目估算準確度較低
投資估算在項目立項階段進行，即在可行性研究中完成的。按目前交通運輸部頒布的可行性研究編制辦法，實施中線條太粗，無有力的條款控制工程數(shù)量，工程數(shù)量不準確，估算的精度自然降低。而且在可行性研究階段缺乏必要的勘察工作，一些隱蔽的地質(zhì)災(zāi)害未能發(fā)現(xiàn)，造成處治成本增加或走廊方案變化。有的設(shè)計單位雖然自行編制了“實施細則”，但因受部頒“辦法”約束，難以取得明顯成效，有的項目為了達到立項的目的，竟然壓減工程數(shù)量進而降低成本。
2.工程概算編制可信度差
在項目的初步設(shè)計階段，現(xiàn)階段存在嚴重的勘察不足，導(dǎo)致設(shè)計的基礎(chǔ)資料不準確，設(shè)計依據(jù)不充分，導(dǎo)致設(shè)計方案不合理和工程量變化大，使得概算的可信度差。有的項目由于勘察不足，隧道圍巖一會是Ⅲ級，一會是Ⅴ級，這在隧道比例較高的項目中，對概算影響非常大，造成設(shè)計概算忽高忽地，誰也不知道到底該是多少。
3.施工圖預(yù)算脫離實際
在施工圖設(shè)計階段根據(jù)詳細的設(shè)計圖紙編制工程預(yù)算，施工圖預(yù)算是施工圖設(shè)計階段的成本計算文件。施工圖預(yù)算的合理性，是在合理的設(shè)計圖紙要求下，如何組織實施，用什么方式、方法、手段達到設(shè)計要求，在不同季節(jié)不同時間，如何合理安排工期、調(diào)配機械設(shè)備和人工等。這些工作本應(yīng)由施工單位根據(jù)其自身的優(yōu)勢組織安排，這對設(shè)計單位而言基本上都是未知數(shù)，在這種情況下編制的預(yù)算，有“閉門造車”之意。
4.違反基本建設(shè)程序，難以控制工程成本
某些工程由于工期緊，工程急于開工，導(dǎo)致前期階段和設(shè)計階段工作不深入，時間短，甚至不嚴格按照基本建設(shè)程序進行，有時使待批的可行性研究報告變成可批性報告，這樣得到批準的估算、概算、預(yù)算對工程成本基本沒有控制力。
由于公路建設(shè)單位多是公路建設(shè)管理部門，是政府職能機構(gòu)，很難做到自行監(jiān)管，這意味著交通主管部門對一些違紀行為無法作為，并而姑息、容忍、認同。
5.合同管理不規(guī)范，缺乏對分包合同及外部勞務(wù)的管理
部分建設(shè)單位忽視對施工合同管理，未嚴格執(zhí)行招標文件中的技術(shù)規(guī)范中關(guān)于計量支付條款的規(guī)定、對已包含在工程量計量清單中綜合單價內(nèi)不應(yīng)單獨計量的附屬工程進行計價。對分包合同及外部勞務(wù)管理也疏于管理。
6.管理不規(guī)范，工程變更較多
建設(shè)單位缺乏設(shè)計變更管理辦法，或者有辦法但執(zhí)行力度不夠，設(shè)計變更的隨意性較大，導(dǎo)致工程規(guī)模不斷擴大，工程成本不斷攀升。
7.融資結(jié)構(gòu)不合理，過度依賴單一融資方式，投資成本加大
目前我國公路建設(shè)的資金來源主要有中央和地方安排的項目資本金、國內(nèi)貸款、利用外資、建設(shè)單位自籌資金及其他資金。雖然融資方式較多，但有些尚處于研究嘗試階段，有些方式雖然具有資金成本低，但限制性條件較多，加之政府資本金到位不足，為保證工程進度，建設(shè)單位被迫采用銀行貸款融資。因此，建設(shè)資金來源突出表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)上的不合理，銀行貸款比重過大，且貸款期限都較長，不能與投資回收相匹配。公路建設(shè)的行業(yè)特點決定了項目投資回報存在一定的滯后效應(yīng)，單一的融資方式一方面增加了風(fēng)險，另一方面增大了利息成本，導(dǎo)致銀行貸款余額不斷積累，建設(shè)成本增加，也為日后的運營增加了壓力。
8.成本管理手段滯后，缺乏成本控制觀念，制度不健全，管理費超支嚴重
根據(jù)大多數(shù)項目決算審查發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位管理費是超預(yù)算開支的成本項目之一。超支的主要項目是可控性較差的建設(shè)單位管理費、征地拆遷補償安置補助費和工程監(jiān)理等費用等。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因主要有：未建立完善的成本控制體系，難以對成本管理的各環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)管理與控制，成本失控難以及時反饋；缺乏對成本控制觀念和約束機制，工程管理人員普遍存在重視質(zhì)量、工期控制，不關(guān)注投資成本控制，養(yǎng)成了不算細賬、不受約束、敞口花錢的習(xí)慣；制度缺位造成管理費支出缺乏制約，建設(shè)單位管理費支出無統(tǒng)一標準，征地拆遷補償、安置補助費和工程監(jiān)理等費用控制的政策法規(guī)不健全；人員超編機構(gòu)臃腫等。 三、加強公路建設(shè)工程成本與管理的措施 1.理順公路建設(shè)管理體制，完善配套措施
（1）公路建設(shè)工程成本控制的關(guān)鍵在于理順公路建設(shè)管理體制，不斷完善相應(yīng)配套措施，徹底實現(xiàn)交通主管部門“投資、建設(shè)、管理、使用”的分離。通觀國外和我國部分地區(qū)在公共工程管理的作法，無一不是分離政府部門的“投資、建設(shè)、管理、使用”職能。
�。�2）改革現(xiàn)行基本建設(shè)程序，使公路基本建設(shè)程序合理化，簡化行政審批手續(xù)，嚴格各項審批制度。
（3）建立和完善政府行為監(jiān)督體系，對公路建設(shè)項目的勘察、設(shè)計、招投標、施工、監(jiān)理審計等環(huán)節(jié)有效監(jiān)督，做到公路建設(shè)工程進行中的事前、事中、事后監(jiān)督到位。
�。�4）規(guī)范公路建設(shè)工程勘察設(shè)計、監(jiān)理、施工招投標。避免虛假招投標行為，減少工程隱患。
�。�5）建立勘察設(shè)計監(jiān)理制度。從工程建設(shè)前期入手，提高公路建設(shè)工程成本控制的有效性。
2.豐富公路建設(shè)管理的模式
公路經(jīng)營有經(jīng)營性公路和非經(jīng)營性公路之分。經(jīng)營性公路包括有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的公路，實施公路企業(yè)資本化(股份制)經(jīng)營的公路和實施BOT項目建設(shè)的公路。非經(jīng)營性公路包括具有基礎(chǔ)性特性的收費性的高等級公路(包括大型收費橋梁和大型收費隧道)和具有社會公益性的不收費普通公路。由于二者經(jīng)濟特性不同，采用的管理模式不同。對于經(jīng)營性公路，由于具有盈利性的特點，以盈利性公司為主。對于非經(jīng)營性公路宜推行代建制，實現(xiàn)公路建設(shè)的投資、建設(shè)、管理、和使用職能分開。政府部門應(yīng)該根據(jù)項目的特性，確定合理地管理模式，以有利于工程成本控制。
3.建立和完善成本控制體系，對成本進行全員全方位全過程控制
建立與完善成本控制體系。建立成本控制組織機構(gòu)，對設(shè)計、投標、施工、管理、建設(shè)階段進行全過程全方位的成本控制。建立健全成本管理責(zé)任制，建立以項目經(jīng)理為核心的成本控制體系，進行成本預(yù)測和決策。建立成本控制信息管理系統(tǒng)，提高信息反饋及處理時效，對出現(xiàn)的偏差要及時進行預(yù)警、分析原因，提出處理意見，及時進行糾正、改進，實現(xiàn)對成本控制進行動態(tài)管理。制定相應(yīng)規(guī)章制度規(guī)范操作行為，規(guī)范業(yè)務(wù)流程，對業(yè)務(wù)流程進行優(yōu)化，實行分級授權(quán)、分級管理，明確崗位職責(zé)，實行部門、人員相互間的牽制。建立成本監(jiān)督考核與激勵機制，制定客觀準確的成本控制標準，激發(fā)員工成本管理的積極性、主動性，實行超罰節(jié)獎。
4.重視設(shè)計階段，加強合同管理，嚴格設(shè)計變更，規(guī)范變更程序
設(shè)計階段是工程成本控制的最重要的環(huán)節(jié)，直接影響建設(shè)工期的長短和投資規(guī)模的多少。因此要注重對設(shè)計單位的選擇，對資質(zhì)、經(jīng)驗、綜合素質(zhì)等應(yīng)進行嚴格審核；按照“因地制宜”的原則，選擇合理的設(shè)計指標，控制工程成本；選擇性價比高的方案，并進行優(yōu)化設(shè)計，降低投資成本。加強對合同的管理，對分包合同及外部勞務(wù)進行發(fā)要的監(jiān)管。嚴格控制設(shè)計變更，建立設(shè)計變更管理制度，對變更的程序、權(quán)限進行規(guī)定，對設(shè)計變更及工程索賠進行嚴格控制。
5.拓寬融資渠道，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低籌資風(fēng)險，減少資金成本
進一步拓寬籌融資渠道，吸引多種資金參與公路建設(shè)，降低銀行貸款規(guī)模，避免對銀行信貸的過度依賴，降低資金成本。除政府要在財力許可的范圍內(nèi)，加大對公路建設(shè)的投入力度外，建設(shè)單位應(yīng)積極爭取財政低息、政府貼息貸款；探索利用資產(chǎn)重組、股權(quán)融資、發(fā)行公司債、短期融資券、BOT項目融資、收費權(quán)拍賣、資產(chǎn)捆綁上市、吸引國內(nèi)外投資等融資手段；根據(jù)國家關(guān)于建立交通產(chǎn)業(yè)投資基金的有關(guān)規(guī)定和要求，依托交通投資部門嘗試建立交通產(chǎn)業(yè)投資基金和發(fā)行中長期建設(shè)債券等，進行融資品種組合，降低籌資風(fēng)險及資金成本。
6.加強征地拆遷費的控制工作
�。�1）政府積極參與征地拆遷工作。由政府部門主持與各部門協(xié)調(diào)，解決建設(shè)單位難度最大的征遷工作。從成本降低的角度上要比建設(shè)單位直接操作節(jié)約30％—50％的費用。
（2）補償標準制度化。由政府部門出臺對同一行政區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的補償標準規(guī)定，使補償行為有章可循做到公平合理，保障公路建設(shè)社會環(huán)境穩(wěn)定。
�。�3）資金落實到位。征地拆遷前應(yīng)考慮選用合理的方式將補償資金落到實處，避免被截留和移作他用。征地拆遷款能否及時足額支付到受償者的手中，是個重要的問題。
�。�4）加強設(shè)計深度，盡量使設(shè)計提供的用地數(shù)量、類型和拆遷數(shù)量、類型接近實際，確保征地拆遷概算的預(yù)見作用。同時，業(yè)主要做好基本建設(shè)手續(xù)報批工作，縮短設(shè)計與開工時間差。另外，要協(xié)調(diào)好與地方政府的關(guān)系，對違章建筑和突擊趕建的建筑物妥善處理。
（5）對臨時用地，可以在合同上約束施工單位使用臨時用地的數(shù)量、類型和時間，嚴格按合同執(zhí)行；也可以在招投標時規(guī)定該項費用由施工單位負責(zé)，業(yè)主只負責(zé)辦理相關(guān)手續(xù)。
7.加強對管理費的控制，努力節(jié)約開支
建設(shè)單位要加強內(nèi)部控制，健全各項規(guī)章制度，建立有效的約束機制，杜絕鋪張浪費，提高節(jié)約意識，降低管理費用。
�。�1）嚴格制度建設(shè)。加強財經(jīng)制度建設(shè)，建立健全財務(wù)管理規(guī)定，制定費用管理辦法，明確管理費開支標準，開支范圍，審批程序和審批經(jīng)權(quán)限。制定部門、人員的崗位職責(zé)，明確部門、員工的崗位、職責(zé)、權(quán)限、分工，并制定相應(yīng)工作規(guī)范。
（2）實行概算控制，預(yù)算執(zhí)行制度。編制管理費預(yù)算，嚴格遵守成本費用預(yù)算，遵守費用開支范圍，按財務(wù)制度和成本費用核算辦法及時正確核算成本費用，分析、考核成本費用指標的完成情況。將管理費預(yù)算逐級分解到各職能部門，由各職能部門提出管理費使用建議，財務(wù)部門綜合平衡后編制管理費支出計劃，報建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)小組研究同意批準后，各部門編制具體月度費用計劃。
�。�3）簽訂費用控制目標責(zé)任書。建設(shè)單位與各職能部門簽訂管理費控制目標責(zé)任書，嚴格按目標責(zé)任書和計劃進度控制管理費開支。管理費開支履行嚴格的審批程序和審批權(quán)限，嚴格按計劃控制，實行目標考核制，管理費支出與工程進度相掛鉤，保證各項支出合規(guī)、合法、合理。
四、結(jié)語
公路建設(shè)工程成本控制與管理是一項系統(tǒng)工程，需要社會方方面面的努力才能得以推進和完善。公路建設(shè)工程成本控制與管理的指導(dǎo)思想符合我國建立資源節(jié)約型社會的大方針，希望本文的一些思路能在我國的交通建設(shè)中發(fā)揮一點作用，對今后公路建設(shè)工程成本控制與管理推進有所幫助。
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