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當(dāng)前我國農(nóng)村社會保障制度的困境與出路
內(nèi)容摘要：當(dāng)前，我國農(nóng)村社會保障制度存在保障水平低、覆蓋面小，最低生活保障制度建設(shè)緩慢，養(yǎng)老保障的社會互濟性低、保障能力弱，農(nóng)村合作醫(yī)療可持續(xù)發(fā)展面臨困境等問題。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，應(yīng)重點加強最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度的建設(shè)，提高農(nóng)民的生活保障水平。關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障制度,農(nóng)村最低生活保障制度,農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,農(nóng)村新型合作醫(yī)療
社會保障制度是國家為公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失業(yè)、災(zāi)害及喪失勞動能力等情況下，從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的制度。農(nóng)村社會保障是全國社會保障體系的一個重要組成部分，完善農(nóng)村社會保障制度將有助于促進農(nóng)村勞動力的合理流動，推動土地適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；有利于增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)村社會的物質(zhì)文化生活水平；有利于啟動農(nóng)村消費市場，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展；有助于維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，維護國家的長治久安。
1992年1月民政部發(fā)布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》后，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老工作正式啟動。1995年后，各地開始改革以往的農(nóng)村社會救濟事業(yè)，1997年始，有條件的地區(qū)逐步建立起農(nóng)村居民最低生活保障制度。2003年國家又開展了農(nóng)村新型合作醫(yī)療試點工作。我國農(nóng)村社會保障工作初露端倪，取得了可喜的成績，對于促進農(nóng)民生活安定、提高農(nóng)民保障水平、調(diào)動農(nóng)民的積極性，發(fā)揮了重要的作用。但是，筆者通過對安徽省安慶市所轄的七縣一市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)并不如人意，從整體看，農(nóng)村社會保障制度還存在諸多缺陷。
農(nóng)村社會保障制度存在的問題
城市和農(nóng)村社會保障體系二元化，農(nóng)村社會保障水平低、覆蓋面小。城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會的二元結(jié)構(gòu)，決定了城鄉(xiāng)社會保障體系也必然是二元性的。從總體上來看，城鎮(zhèn)已初步建立起水平較高且完整的社會保障體系，養(yǎng)老保險金已基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，建立了國家、企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān)的基金模式，醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險以及女職工生育保險，都在原有的制度上進行了改革和逐步完善。而在廣大的農(nóng)村，仍然是以國家救濟和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為主的社會保障，除養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險進行了改革試點以外，其它保險項目基本上沒有建立起來。無論是優(yōu)撫、“五保”，還是救災(zāi)、救濟，都是以特定的農(nóng)民為對象的，數(shù)量也很少，大多數(shù)農(nóng)民并沒有享受社會保障。這種非均衡的二元保障政策，直接造成城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村人口在社會保障資源享用與權(quán)利分配過程中的不平等，農(nóng)民群體往往在醫(yī)療、教育和就業(yè)保障方面遭遇排斥和擠壓，無法分享到應(yīng)有待遇，致使農(nóng)村社會保障的發(fā)生體系不健全，保障水平低層次。
農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)緩慢，農(nóng)民的最低生活保障嚴(yán)重依賴于土地。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有2610萬農(nóng)村人口年人均收入不足668元，4977萬農(nóng)村人口年人均收入不足924元，他們處于絕對貧困線與相對貧困線水平。近年來，國家對農(nóng)村特困群體的救助主要是采取季節(jié)性救助，各地也根據(jù)實際，開展了農(nóng)村特困群體定期定量補助及臨時困難補助等辦法，使得部分農(nóng)村特困群體生活有了一定的保障。但由于補助面不寬，補助金額有限，對特別困難的農(nóng)村家庭只能是杯水車薪。1994年開始，民政部在山東、廣東、江蘇、上海、廣西、山西等地進行了建立農(nóng)村最低生活保障體系的試點工作，然而農(nóng)村最低生活保障制度仍在緩慢建設(shè)中。根據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù)，到2000年底，全國農(nóng)村人口中有300多萬人得到最低生活保障，保障金額7.3億元(含實物折款)；已保對象319.2萬人，僅占農(nóng)業(yè)人口的0.36%，占應(yīng)保人數(shù)的12.28%。在這種情況下，農(nóng)民只得依賴土地獲得最低生活保障，而這種土地保障只能發(fā)揮低水平的保障功能。
農(nóng)村養(yǎng)老保障的社會互濟性低、保障能力弱。目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集采取以農(nóng)民個人繳納為主、集體為輔、國家投入為補充的形式。這使國家和集體所承擔(dān)的社會責(zé)任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標(biāo)準(zhǔn)，而且也影響了廣大農(nóng)民參保的積極性。同時，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是以交費的方式籌集資金，并且由農(nóng)民根據(jù)自己的繳費能力和保障需求自主選擇繳費標(biāo)準(zhǔn)(從每月2元至每月20 元十個標(biāo)準(zhǔn))。在實際開辦過程中，大部分農(nóng)民由于采納了最低標(biāo)準(zhǔn)，受益期時領(lǐng)取的養(yǎng)老金過低，不能有效地保障老年生活。而自由交費原則，使養(yǎng)老保障制度缺乏約束力和強制力，農(nóng)戶參保行為上普遍存在逆向選擇。許多農(nóng)戶出于自利的動機而選擇不交費，導(dǎo)致基金規(guī)模和覆蓋人群無法擴大。在安徽省安慶市所轄市縣中，懷寧縣農(nóng)村人口705460人，參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的6.5萬人，參保率僅為7.1%；桐城市農(nóng)村人口642067人，參加養(yǎng)老保險的5.1萬人，也只占 8%。宿松縣從1993年啟動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，至2006年3月底，積累的農(nóng)保基金只有660萬余元。全縣目前有400余人開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，但人均只領(lǐng)取80元年養(yǎng)老金，投保農(nóng)民受益很少，很難起到養(yǎng)老保障作用。
農(nóng)村合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨困境。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行，使農(nóng)民看病可以報銷，增強了農(nóng)民抵御大病風(fēng)險的能力，深受農(nóng)民群眾的歡迎。但是隨著農(nóng)民參加合作醫(yī)療后醫(yī)療需求的釋放和增長，合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在：合作醫(yī)療的籌資標(biāo)準(zhǔn)低，不能有效減輕農(nóng)民的疾病負(fù)擔(dān)。國家規(guī)定的合作醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)是，中央財政補10元，地方財政補10元，個人交10元，每人年籌資30元。由于籌資水平過低，基金有限，受益面大，補助額度小。 2005年在安徽省安慶市所轄市縣中，桐城市醫(yī)療補助比例只占醫(yī)療總費用的23%，望江縣為27.7%，岳西縣住院補償強度為25%。目前的合作醫(yī)療能夠為病人提供部分資金幫助，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧的問題；合作醫(yī)療資金的相對穩(wěn)定性與群眾不斷增加的醫(yī)療服務(wù)需求呈現(xiàn)出不適應(yīng)性。從各試點縣看，2005年度住院總?cè)舜魏涂傎M用皆比上年度有所增長。三市縣合計，2005年合作醫(yī)療兌付總?cè)舜问?004年的1.52倍，兌付總金額比2004 年多129.29萬元。在資金總額不變、住院人次和費用不斷增加的情形下，要保持補償標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定性、連續(xù)性，必然面臨資金透支的風(fēng)險。要規(guī)避風(fēng)險唯有降低補償標(biāo)準(zhǔn)，這又勢必造成補償強度大起大落的問題；基層定點醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)能力薄弱，無法應(yīng)對和滿足農(nóng)民的醫(yī)療服務(wù)需求。從安徽桐城市實際住院補償情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院人數(shù)占11%，補助額僅占5%；市級醫(yī)院人數(shù)占62%，補助額占68%；市外醫(yī)院人數(shù)占27%，補助額占27%。合作醫(yī)療的基金很難進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，難以在農(nóng)村實現(xiàn)良性循環(huán)。
完善農(nóng)村社會保障制度的對策措施
從當(dāng)前的情況看，廣大農(nóng)民群眾的基本要求和愿望是實現(xiàn)“生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”。當(dāng)前在農(nóng)村社會保障各項制度建設(shè)中，應(yīng)重點加強最低生活保障制度、醫(yī)療保險制度和養(yǎng)老保險制度建設(shè)。
建立農(nóng)村最低生活保障制度。讓農(nóng)民與城市居民一樣實行低保制度既是農(nóng)民的迫切要求，也是新農(nóng)村建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。這項制度在一些經(jīng)濟發(fā)展較快的省份已開始進行試點。從各地開展的試點情況看，這項制度從政策層面、技術(shù)操作及資金保障等都已成熟，應(yīng)該全面推開。有關(guān)專家認(rèn)為，農(nóng)村低保制度的標(biāo)準(zhǔn)不一定非要和城市持平，因為農(nóng)民有自己的土地，可以從中得到部分補助，各地農(nóng)村也可有差別，就平均而言，按照實行補助每個貧困人口一年能達到100元、 200元或再高些就可以起到較好的救助作用。這樣，按照2700萬農(nóng)村貧困人口的計算，每年國家投入最多50多億元就能解決農(nóng)村貧困人口的基本生活問題。當(dāng)然，建設(shè)農(nóng)村最低生活保障制度，需要注意兩個問題：科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)需考慮維持農(nóng)民基本生活物質(zhì)需要、當(dāng)?shù)厝司鶉裆a(chǎn)總值、農(nóng)民人均純收入、地方財政和鄉(xiāng)村集體承受能力以及物價上漲等因素；合理界定最低生活保障對象。農(nóng)村最低生活保障對象大體上包括因缺少勞力、低收入造成生活困難的家庭，因災(zāi)、因病及殘疾致貧的家庭，無勞動能力、無生活來源及無法定撫養(yǎng)人的老年人、未成年人、殘疾人等。
建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。針對目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的缺陷，應(yīng)采取以下改革措施：一是強制要求適齡參保農(nóng)民繳費。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是一項功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)，而且形勢緊迫，刻不容緩。如果不抓住現(xiàn)在的有利時間，將錯過最好的制度建設(shè)時機，廣大農(nóng)民將面臨老年生活難以獲得足夠保障的風(fēng)險。因此，不管農(nóng)民選擇何種交費標(biāo)準(zhǔn)，都應(yīng)堅持一點，即強制要求農(nóng)民為自己將來養(yǎng)老投保。當(dāng)然，政府要通過大眾傳媒大力宣傳農(nóng)保政策。二是改變政府扶持方式。以前政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的支持主要體現(xiàn)在政策扶持上，即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)交納的保險費按工資總額的一定比例予以稅前列支。由于我國大部分農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并不發(fā)達，所以這種扶持的效果不很明顯，沒有落到實處。為了調(diào)動農(nóng)民參保的積極性和自覺性，應(yīng)該變政策扶持為資金扶持。政府可采取補貼保費、設(shè)立由財政供養(yǎng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)和人員、提取管理費的方式促進農(nóng)民參保。政府補貼時，可以按照農(nóng)民交費的標(biāo)準(zhǔn)補助，由中央、省級財政負(fù)責(zé)，并堅持多交多補、少交少補、不交不補的補助原則。
促進農(nóng)村新型合作醫(yī)療的可持續(xù)發(fā)展。逐步加大對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的財政投入力度，尤其是中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度。對中央政府而言，中央財政的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平加以區(qū)分：對經(jīng)濟相對發(fā)達的東部地區(qū)，中央財政的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是適度且輔助性的；在經(jīng)濟發(fā)展水平相對差一些的中部地區(qū)，中央財政的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)是比較穩(wěn)定和遞增的；而經(jīng)濟發(fā)展水平更低的西部地區(qū)，應(yīng)成為中央財政轉(zhuǎn)移支付的重點。同樣，中央財政的轉(zhuǎn)移支付不僅是一個漸進的、比較長的過程，而且是隨著綜合國力的不斷增強而逐步加大的過程。中央財政應(yīng)在一個比較長的時期里保持對新型農(nóng)村合作醫(yī)療的轉(zhuǎn)移支付力度，即便在中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有了比較明顯的進步之后，中央財政的轉(zhuǎn)移支付都不應(yīng)“斷奶”，而應(yīng)使之演變成為基礎(chǔ)性投入，以引領(lǐng)更多的地方資金進入新型農(nóng)村合作醫(yī)療；完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的籌集模式。比較完善的新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的籌集模式應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下幾方面的需要：使籌資總體水平在上年的基礎(chǔ)上有明顯提高，并實現(xiàn)和經(jīng)濟增長的同步、同比提高�；I資水平和經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)村居民收入水平相適應(yīng)。明確、規(guī)范、制度化，可以長期保持穩(wěn)定；因地制宜，結(jié)合實際，不斷完善合作醫(yī)療方案。新型合作醫(yī)療制度在注重大病醫(yī)療保障的同時，也應(yīng)該包括補償部分門診費用和免費預(yù)防及衛(wèi)生教育服務(wù)，滿足大多數(shù)人的基本衛(wèi)生需要，擴大受益面。如對年內(nèi)未動用合作醫(yī)療基金的參保農(nóng)戶，可提供一次免費體檢，擴大受益覆蓋面；努力提高衛(wèi)生服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。抓住當(dāng)前有利時機制定好區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，整合農(nóng)村衛(wèi)生資源，重點實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和規(guī)范化管理，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院內(nèi)部運行機制改革，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件，提高農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量，滿足農(nóng)民群眾的醫(yī)療需求。
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