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我國(guó)反壟斷公共執(zhí)行與私人執(zhí)行的沖突與協(xié)調(diào)
[摘要] “徒法不足以自行”，反壟斷法也需要一個(gè)行之有效的執(zhí)行機(jī)制來保證其運(yùn)行通暢。反壟斷法在規(guī)范平等主體之間的行為的同時(shí)，還牽涉著國(guó)家公權(quán)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的調(diào)整，反壟斷法兼具著公法與私法的特點(diǎn)，其執(zhí)行機(jī)制也存在兩種對(duì)應(yīng)的體系，對(duì)應(yīng)的反壟斷法的執(zhí)行可以動(dòng)用公共和私人兩種資源，形成公共執(zhí)行和私人執(zhí)行兩種執(zhí)行方式，兩者都不能壟斷反壟斷法的執(zhí)行，必須合作已達(dá)到威懾、調(diào)查、懲罰和賠償受害者的目的。
[關(guān)鍵詞]公共執(zhí)行;反壟斷;私人執(zhí)行
一、我國(guó)的反壟斷公共執(zhí)行
在《反壟斷法》起草的過程中，對(duì)于是否需要成立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，曾經(jīng)有過激烈的爭(zhēng)議，但在2007年頒布的《反壟斷法》中，規(guī)定反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為公共執(zhí)行機(jī)構(gòu)�！斗磯艛喾ā返�10條規(guī)定，國(guó)務(wù)院規(guī)定的承擔(dān)反壟斷執(zhí)法職責(zé)的機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作�！斗磯艛喾ā凡⑽匆�(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在國(guó)務(wù)院“三定”方案中，對(duì)國(guó)有反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出了明確的規(guī)定。根據(jù)“三定”方案，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)，負(fù)責(zé)查處價(jià)格違法行為和價(jià)格壟斷行為;國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)方面的反壟斷執(zhí)法工作(價(jià)格壟斷行為除外);商務(wù)部負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者集中的審查。由商務(wù)部、國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法工作，這實(shí)際上適用了既存的三部門并存的反壟斷執(zhí)法體系。
為了保障反壟斷執(zhí)法的有效性，反壟斷主管機(jī)關(guān)被賦予了廣泛的調(diào)查與取證的權(quán)利。根據(jù)《反壟斷法》第38條規(guī)定，“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法對(duì)涉嫌壟斷行為進(jìn)行調(diào)查。對(duì)涉嫌壟斷行為，任何單位和個(gè)人有權(quán)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)舉報(bào)。”《反壟斷法》第7章規(guī)定了違法行為的法律責(zé)任，其中主要包括停止違法行為，沒收違法所得以及罰款。特別地，對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)的情節(jié)嚴(yán)重的違法行為，社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)可以依法撤銷登記。而在經(jīng)營(yíng)者集中案件中，還會(huì)出現(xiàn)由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)的制裁措施。
二、我國(guó)的反壟斷私人執(zhí)行
當(dāng)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)反壟斷違法行為未采取公共執(zhí)行的情況發(fā)生時(shí)，受到反壟斷違法行為侵害的私人如果能把違法經(jīng)營(yíng)者訴至法院，那么私人就可以不依賴于執(zhí)法機(jī)關(guān)的公共執(zhí)行而獨(dú)立運(yùn)用反壟斷法，進(jìn)而達(dá)到抑制違法行為的目的①。還有的學(xué)者認(rèn)為，私人執(zhí)行是指那些自身利益受到反競(jìng)爭(zhēng)行為影響的法律人或自然人通過向法院提起民事訴訟或者通過仲裁等方式來執(zhí)行反壟斷法。
美國(guó)的私人訴訟制度被頻繁地利用，私人執(zhí)行案件數(shù)量大大超過了公共執(zhí)行案件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1961年到1965年間，私人執(zhí)行案件上升到3600件，此階段的私人執(zhí)行和公共執(zhí)行案件之間的比例是6：1;從1971年以來，每年的私人執(zhí)行案件都超過1000件，1977年達(dá)到了最高點(diǎn)，當(dāng)年有1611件私人執(zhí)行案件，此階段的私人執(zhí)行和公共執(zhí)行案件的比例達(dá)超過了20：1。1996年到2000年，擬估計(jì)每年私人執(zhí)行案件是674件，2000年一年的私人執(zhí)行案件是858件。目前，私人案件數(shù)量達(dá)到了公共執(zhí)行案件數(shù)量的10倍之多。私人執(zhí)行機(jī)制對(duì)于美國(guó)反托拉斯法得以執(zhí)行發(fā)揮了重要的作用，為原告獲得全部的損害賠償提供了極大的可能性，大大增加了原告起訴違法者的動(dòng)力。
我國(guó)《反壟斷法》立法重點(diǎn)在于公共執(zhí)行，僅在第50條對(duì)私人執(zhí)行作了原則性的規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。”該條被認(rèn)為是明確了反壟斷私人訴訟的基本條款，是私人提起反壟斷訴訟的直接依據(jù)，但該條不是直接的授權(quán)性規(guī)定，無法從該條規(guī)定中認(rèn)定反壟斷訴權(quán)的范圍和權(quán)利行使的具體內(nèi)容。無論是訴訟模式、訴訟主體資格，還是損害賠償?shù)确矫娑紱]有明確的規(guī)定，使得其操作性具有極大的不確定性，如此原則化的規(guī)定，不利于發(fā)動(dòng)私人執(zhí)行、保護(hù)自身利益也不利于私人執(zhí)行與公共執(zhí)行相互配合。
三、我國(guó)公共執(zhí)行與私人執(zhí)行的固有局限
(1)公共執(zhí)行的局限性
1、公共執(zhí)法機(jī)構(gòu)多頭管理、分工不明
具體負(fù)責(zé)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)包括商務(wù)部、發(fā)改委、工商總局。三部門看起來分工明確，但在實(shí)踐中存在執(zhí)法交叉模糊領(lǐng)域。多頭管理所造成的權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致了我國(guó)反壟斷案件缺乏可預(yù)測(cè)性。如2009年5月，湖北鹽業(yè)集團(tuán)公司宜昌分公司強(qiáng)行搭售市場(chǎng)上滯銷的營(yíng)養(yǎng)鹽，宜昌市工商局認(rèn)定此舉違法，作出罰款10萬元的處罰。而到了2010年，湖北鹽業(yè)集團(tuán)有限公司武昌分公司向食鹽批發(fā)經(jīng)銷商永隆干調(diào)店和張斌調(diào)料店批發(fā)食鹽的同時(shí)強(qiáng)制搭售“活力28”洗衣粉。湖北省物價(jià)局依據(jù)《反壟斷法》第45條規(guī)定，對(duì)本案作出了中止調(diào)查和提醒告誡的決定。相似的搭售行為，在同一個(gè)省卻分別由工商機(jī)關(guān)和價(jià)格主管部門依據(jù)不同的法律進(jìn)行了處罰，直接導(dǎo)致了違法行為的后果的難以預(yù)測(cè)。
2、信息公開程度低
2013年以來，多家外國(guó)公司包括微軟、高通、奧迪、奔馳在內(nèi)，被發(fā)改委開出罰單。“我國(guó)反壟斷針對(duì)外企的質(zhì)疑喧囂塵上，商界擔(dān)憂之外，美國(guó)財(cái)長(zhǎng)亦被報(bào)道致信中國(guó)稱，如此反壟斷或影響中美關(guān)系。”而在執(zhí)法中，執(zhí)法信息透明程度低也飽受詬病。“讓外商耿耿于懷的是，歐美反壟斷調(diào)查結(jié)果可長(zhǎng)達(dá)百頁，而奧迪案中，中方的調(diào)查報(bào)告只有兩頁。”
3、公共執(zhí)行與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的>中突
反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)地位不高，獨(dú)立性難以得到保證，更加劇了與其他將部門之間的沖突。具體執(zhí)法的發(fā)改委、工商總局和商務(wù)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從行政級(jí)別來看，這些部門在我國(guó)行政許列中屬于廳局級(jí)單位，職位級(jí)別不高，當(dāng)面對(duì)正部級(jí)和副部級(jí)的大型央企和國(guó)企時(shí)存在現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。2011年4月，國(guó)家發(fā)改委價(jià)監(jiān)局接到針對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的實(shí)名舉報(bào)。發(fā)改委價(jià)格監(jiān)督和反壟斷局(簡(jiǎn)稱價(jià)監(jiān)局)局長(zhǎng)許昆林說，舉報(bào)的材料非常詳實(shí)，價(jià)監(jiān)局在和有關(guān)部門溝通后進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查進(jìn)行了一年，主要是調(diào)查中國(guó)電信以過高的價(jià)格變相拒絕與中國(guó)鐵通交易，還有中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通對(duì)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商實(shí)行價(jià)格歧視的問題。價(jià)監(jiān)局針對(duì)兩大電信巨頭的反壟斷調(diào)查，引起了巨大的社會(huì)反響，也讓主管電信業(yè)的工信部高度重視。作為電信業(yè)主管部門又和兩大電信巨頭頗有淵源的工信部，此前沒有接到來自國(guó)家發(fā)改委的任何知會(huì)。到2011年年底的時(shí)候，國(guó)家發(fā)改委價(jià)監(jiān)局宣布中止對(duì)兩大電信巨頭的反壟斷調(diào)查，原因是兩大巨頭在調(diào)查期間主動(dòng)配合，并提出了整改意見。
反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管部門之間可能發(fā)展?fàn)幾h或“通過彼此商談、上級(jí)協(xié)調(diào)確定執(zhí)法權(quán)的歸屬”，必然會(huì)影響公共執(zhí)行的威信與公正，降低反壟斷實(shí)施效率。
(2)私人訴訟的局限性
我國(guó)目前仍然沒有打破以公共執(zhí)行為主導(dǎo)的實(shí)施體制，在公共執(zhí)行主導(dǎo)的反壟斷法實(shí)施模式下，私人實(shí)施天然地被公共執(zhí)行所侵占或取代，私人實(shí)施的威懾性和必要性也遭受了諸多質(zhì)疑。
1、激勵(lì)不足
美國(guó)的三信損害賠償制度被認(rèn)為極大激勵(lì)了美國(guó)的反托拉斯訴訟發(fā)展。“如果沒有三信損害賠償，私人執(zhí)行者就缺少了調(diào)查和起訴反托拉斯發(fā)行為的動(dòng)力，因此也就不會(huì)實(shí)現(xiàn)威懾目標(biāo);如果所有的賠償僅局限與實(shí)際損失，很少有人會(huì)愿意提起訴訟。”我國(guó)私人執(zhí)行的重要依據(jù)《壟斷司法解釋》沒有明確規(guī)定賠償賊人的具體數(shù)額范圍和承擔(dān)方式，非常不利于私人主體提起反壟斷民事訴訟�！秹艛嗨痉ń忉尅返�14條進(jìn)規(guī)定了一般的“賠償損失”即補(bǔ)償性的賠償責(zé)任，但事實(shí)上單一的民事?lián)p害賠償制度不能擔(dān)當(dāng)反壟斷法私人執(zhí)行的重?fù)?dān)，對(duì)私人主體缺乏適當(dāng)?shù)募?lì)。有的時(shí)候原告即使贏得了官司，但實(shí)際上得到的賠償根本無法彌補(bǔ)實(shí)際的付出。
2、原告舉證責(zé)任過重
由于壟斷協(xié)議的隱蔽性以及私人調(diào)查取證的困難，私人往往較難獲得有效的證據(jù)，而公共執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以通過履行調(diào)查指責(zé)獲取重要證據(jù)，在搜集證據(jù)上比私人實(shí)施占有優(yōu)勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行證據(jù)制度，民商事案件證人出庭和證據(jù)調(diào)取的成功率都很低，要私人原告承擔(dān)反競(jìng)爭(zhēng)行為者過錯(cuò)的證明、損害數(shù)額的證明以及損害與行為之間因果關(guān)系的證明是非常困難的。
3、訴訟成本高
訴訟費(fèi)一般由敗訴方承擔(dān)，這種訴訟費(fèi)分擔(dān)模式對(duì)于那些受限制競(jìng)爭(zhēng)影響的中小企業(yè)或者個(gè)人來說存在極大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦敗訴中小企業(yè)或個(gè)人將不得不承擔(dān)高昂的訴訟費(fèi)用，相應(yīng)的，在實(shí)踐中也就不敢輕易提起反壟斷訴訟。
專家證人的費(fèi)用高昂也是導(dǎo)致中小企業(yè)或私人無法與巨型企業(yè)在反壟斷訴訟中糾纏的一個(gè)重要原因。
四、公共執(zhí)行與私人執(zhí)行之間的相互支持與協(xié)調(diào)
公共執(zhí)行與私人執(zhí)行是反壟斷執(zhí)行體制的兩大支柱，但兩者都存在固有的內(nèi)在缺陷。一味地強(qiáng)調(diào)公共執(zhí)行會(huì)打擊私人當(dāng)事人起訴違法行為的驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)也影響了受害人得到損害賠償?shù)脑V求;而過分強(qiáng)調(diào)私人訴訟，存在被濫用的可能性，且無法達(dá)到保護(hù)公共利益的目的。私人執(zhí)行和公共執(zhí)行又有著各自的優(yōu)點(diǎn)，“在有些領(lǐng)域由私人來執(zhí)行可能比較合適，在有些領(lǐng)域由公共執(zhí)行來主導(dǎo)會(huì)更有效果，還有一些領(lǐng)域公共執(zhí)行和私人執(zhí)行可以重疊和交叉進(jìn)行。”
由于國(guó)家機(jī)關(guān)預(yù)算資金的有限性，執(zhí)行機(jī)關(guān)的人力、物力也都相應(yīng)有限。理論上，公共執(zhí)行不可能解決所有的壟斷問題，也不可能總是以社會(huì)公共利益為中心。“公共執(zhí)行可以彌補(bǔ)私人實(shí)施的缺口，因?yàn)榉锤?jìng)爭(zhēng)行為的受害者往往不愿就那些對(duì)其損害不大，訴訟成本高而證明責(zé)任和負(fù)擔(dān)極大的案件提起訴訟。”
“私人實(shí)施對(duì)公共執(zhí)行的協(xié)助主要表現(xiàn)為私人主體收集和向有關(guān)公共機(jī)關(guān)提供壟斷違法行為相關(guān)信息與證據(jù)的行為。”由于私人往往比公共執(zhí)行機(jī)關(guān)更易且及時(shí)得到違法行為的相關(guān)信息，能迅速地反應(yīng)，因此應(yīng)該建立和健全私人主體對(duì)壟斷行為向公共執(zhí)行機(jī)關(guān)舉報(bào)制度，這其實(shí)也是私人主體協(xié)助競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)執(zhí)行反壟斷法的行為。私人執(zhí)行在搜集證據(jù)或調(diào)查取證的時(shí)候往往容易陷入劣勢(shì)，舉證責(zé)任成為私人執(zhí)行成敗的關(guān)鍵。而公共執(zhí)行機(jī)關(guān)可以調(diào)動(dòng)強(qiáng)大的行政力量調(diào)查和搜集證據(jù)，如果可以將公共執(zhí)行中獲得證據(jù)直接用于私人執(zhí)行過程中，或法院認(rèn)可反壟斷公共執(zhí)行機(jī)關(guān)裁決的效力，可以方便私人當(dāng)事人提起訴訟增大其勝訴的可能性。
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