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PPP：一種新型的項(xiàng)目融資方式
PPP(Public-Private Partnership)，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私人企業(yè)與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。本文對該模式的產(chǎn)生背景、概念特征、優(yōu)勢和應(yīng)用實(shí)例進(jìn)行了簡要地介紹，并就其在中國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用進(jìn)行了展望。
以國家財(cái)政為基礎(chǔ)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是世界各國普遍采取的政策。但隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的需求與日俱增，單單依靠國家財(cái)政撥款建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施顯然已遠(yuǎn)不能滿足對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的巨大需求。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了巨大的發(fā)展，但公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的不足，成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。如何解決這一問題成為時(shí)下的焦點(diǎn)問題。
一、PPP融資方式產(chǎn)生的背景
隨著政府財(cái)政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中地位的下降，私人企業(yè)在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中開始發(fā)揮越來越重要的作用。在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，采取了多種多樣的私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式，比如BOT方式。但是這些方式存在著諸多問題。
1.在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入私人企業(yè)參與，采用招投標(biāo)體制時(shí)經(jīng)常會(huì)使得投標(biāo)價(jià)格過高。這是由招投標(biāo)雙方的一些特點(diǎn)導(dǎo)致的。
(1)參與投標(biāo)的私人企業(yè)或私人企業(yè)的聯(lián)合體為了保證為項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)提供最高的資金價(jià)值，為了給投資者和貸款者一個(gè)合理的回報(bào)，同時(shí)為了自己能夠獲得盈利，不得不把投標(biāo)的價(jià)格定得高一些。他們不僅要考慮項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目建設(shè)中的目標(biāo)，也要考慮投資者和他們自己的利益。
(2)參與投標(biāo)的私人企業(yè)或私人企業(yè)的聯(lián)合體在與項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)以及項(xiàng)目的投資者進(jìn)行談判時(shí)，磋商所需要的時(shí)間過長，參與各方花費(fèi)的人力、物力都很大，準(zhǔn)備工作很繁瑣等也會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)的價(jià)格過高。
項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)需要對投標(biāo)方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力及其從銀行、政府、各類世界組織或金融市場籌集資金的能力進(jìn)行評估。在招投標(biāo)過程中，雙方都需要準(zhǔn)備大量的文件，搜集信息，這個(gè)準(zhǔn)備過程有可能持續(xù)幾年。
2.吸引私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一個(gè)目的就是利用私人企業(yè)的資金、先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)來更好地進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提供服務(wù)。但是，在現(xiàn)行的項(xiàng)目融資模式中這個(gè)目標(biāo)沒有完全達(dá)到。
在項(xiàng)目的初始階段，項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作基本上都是由項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)進(jìn)行的并報(bào)政府審批。這個(gè)階段基本上沒有私人企業(yè)參與，而恰恰就是在這個(gè)階段對項(xiàng)目進(jìn)行過程中所采用的技術(shù)等進(jìn)行了一個(gè)基本定位。這就使得在私人企業(yè)參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營工作時(shí)，所使用的技術(shù)必須是已經(jīng)經(jīng)過政府審批的技術(shù)，從而對私人企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新進(jìn)行了很大的限制。假如私人企業(yè)對項(xiàng)目中所使用的技術(shù)進(jìn)行了創(chuàng)新，就需要面臨再次的審批過程，而通過與否還是個(gè)未知數(shù)，無形中給私人企業(yè)增加了風(fēng)險(xiǎn)。因此，私人企業(yè)在項(xiàng)目過程中所作的技術(shù)改進(jìn)工作就僅限于對技術(shù)細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)和使用哪種原材料的決定。
目前，在各類大中型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中采用的融資方式，如BOT中是存在這些問題的。筆者認(rèn)為這些問題的產(chǎn)生主要是項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置存在問題。
在引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目中，影響項(xiàng)目實(shí)施的一個(gè)基礎(chǔ)因素就是項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和項(xiàng)目參與各方之間的相互影響和作用。在目前的組織機(jī)構(gòu)中，參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間都是以等級的方式發(fā)生相互影響;項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置是金字塔式的。
圖1示意性地描繪了這種金字塔式的項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)。在金字塔的頂部(a)是項(xiàng)目所在國的政府，是引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)政策的制定者。項(xiàng)目所在國政府對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目有一個(gè)整體的政策框架、目標(biāo)和實(shí)施策略，對項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營過程的參與各方進(jìn)行指導(dǎo)和約束。在金字塔的中部(b)是項(xiàng)目所在國政府的有關(guān)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對項(xiàng)目所在國政府制定的指導(dǎo)性的政策框架進(jìn)行具體的解釋和運(yùn)用，并把政策框架概括形成具體的目標(biāo)，同時(shí)根據(jù)這些政策框架制定本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)。金字塔的底部(c)是項(xiàng)目的私人參與者通過與項(xiàng)目的所在國政府的有關(guān)機(jī)構(gòu)簽署一個(gè)長期的協(xié)議或合同，對本機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、項(xiàng)目所在國政府的政策目標(biāo)和項(xiàng)目的所在國政府的有關(guān)機(jī)構(gòu)的具體目標(biāo)進(jìn)行協(xié)調(diào)，盡可能使項(xiàng)目參與各方在項(xiàng)目進(jìn)行中達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)。
在這個(gè)金字塔式的組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部有兩個(gè)層次的相互影響和作用：1)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的相互影響和作用是指同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部受相同的規(guī)范指導(dǎo)的各部門之間的相互作用;2)機(jī)構(gòu)之間的相互影響和作用是指不同機(jī)構(gòu)之間受不同的規(guī)范指導(dǎo)的各部門之間的相互作用。
項(xiàng)目的參與各方都有自己的一系列組織目標(biāo)和特性，從而影響著其參與項(xiàng)目的目的也不同，這就決定了其在項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)中所扮演的角色的不同。正是由于參與各方的不同目標(biāo)導(dǎo)致了他們之間的利益沖突。
項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的目標(biāo)總的來說可以分為兩類：一類是低層次的目標(biāo)，是指特定項(xiàng)目的短期目標(biāo)，也就是改善公用設(shè)施的服務(wù);另一類是高層次的目標(biāo)，是指引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的綜合的長期目標(biāo)，也就是使政府的支出體現(xiàn)為資金的價(jià)值。如果風(fēng)險(xiǎn)與報(bào)酬達(dá)到平衡的話，那么引進(jìn)私人企業(yè)可以使短期目標(biāo)得到有效的實(shí)現(xiàn)。
私人企業(yè)參與者的短期目標(biāo)是獲得利潤，長期目標(biāo)是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場中保持競爭優(yōu)勢，增加市場份額。
項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)總的目標(biāo)就是建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，提供有效、高質(zhì)量的服務(wù)。
既然項(xiàng)目參與各方的目標(biāo)各不相同，那么如何設(shè)置組織機(jī)構(gòu)才能協(xié)調(diào)各方，達(dá)到項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的總的目標(biāo)呢?
二、PPP融資方式介紹
PPP(Public-Private Partnerships)，即公共部門與私人企業(yè)合作模式是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。通過這種合作形式，合作各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個(gè)項(xiàng)目時(shí)，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。PPP代表的是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資的概念。
PPP模式的組織形式非常復(fù)雜，既可能包括營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時(shí)還可能有公共非營利性組織(如政府)。合作各方之間不可避免會(huì)產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責(zé)任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下，完成項(xiàng)目的目標(biāo)。
PPP方式并不是對項(xiàng)目全局的改頭換面，而是對項(xiàng)目生命周期過程中組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。
一般來說，私人企業(yè)的長期投資方有兩類：(a)一些基金，只對項(xiàng)目進(jìn)行長期投資，不參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營;(b)建筑或經(jīng)營企業(yè)，既對項(xiàng)目進(jìn)行長期投資，又參與項(xiàng)目的建設(shè)和經(jīng)營管理。
這種模式的一個(gè)最顯著的特點(diǎn)就是項(xiàng)目所在國政府或者所屬機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調(diào)及其在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮的作用。其組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置如圖2所示。其中政府的公共部門與私人參與者以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，進(jìn)行合作。與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式不同，他們的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的全過程，雙方共同對項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作;對項(xiàng)目采用項(xiàng)目融資的可能性進(jìn)行評估確認(rèn);采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方來承擔(dān)。
PPP融資方案與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目融資方案相比，雖然并不是全局上的改變，但帶來的影響卻是巨大的。
第一，這種組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式可以盡早確定哪些項(xiàng)目可以進(jìn)行項(xiàng)目融資，并可以在項(xiàng)目的初始階段更好地解決項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配。
第二，PPP融資模式可以使得參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的私人企業(yè)可以在項(xiàng)目的前期就參與進(jìn)來，有利于利用私人企業(yè)的先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。PPP方案尤其適用于道路建設(shè)。在道路建設(shè)中，由于在項(xiàng)目的早期計(jì)劃階段對于建設(shè)所采用的技術(shù)設(shè)計(jì)方案已經(jīng)確定，從而使得在項(xiàng)目建設(shè)過程中進(jìn)一步技術(shù)創(chuàng)新受到限制。如果采用PPP方案，可以使有意向參與項(xiàng)目建設(shè)的私人企業(yè)與項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目的論證階段共同商討項(xiàng)目建設(shè)過程中所采用的技術(shù)方案，從而有可能采用較新的研究成果。
第三，在PPP方式下，公共部門和私人企業(yè)共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù)。而且，PPP模式下有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率。
第四，通過PPP融資模式，使得項(xiàng)目的參與各方重新整合，組成戰(zhàn)略聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方不同的目標(biāo)起到了關(guān)鍵性作用。
第五，在PPP融資模式下，有意向參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的私人企業(yè)可以盡早和項(xiàng)目所在國政府或有關(guān)機(jī)構(gòu)接觸，可以節(jié)約投標(biāo)費(fèi)用，節(jié)省準(zhǔn)備時(shí)間，從而減少最后的投標(biāo)價(jià)格。
PPP方式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，尤其適用于大型、一次性的項(xiàng)目，如監(jiān)獄、道路、鐵路、醫(yī)院、地鐵以及學(xué)校等等，應(yīng)用范圍十分廣泛。
三、PPP融資模式在國外的應(yīng)用實(shí)例
PPP融資模式雖然是近幾年才發(fā)展起來的，但在國外已有實(shí)際應(yīng)用。以南非的奈爾斯布魯特市的水資源與衛(wèi)生系統(tǒng)的建設(shè)為例。
(一)奈爾斯布魯特市情況簡介
該市的水資源與衛(wèi)生系統(tǒng)急需進(jìn)行徹底改造，否則對當(dāng)?shù)鼐用竦娜粘Ｉ詈凸I(yè)發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響。這項(xiàng)建設(shè)需要大量的資金投入，當(dāng)?shù)卣疅o力解決;同時(shí)由于當(dāng)?shù)氐乃Y源和衛(wèi)生系統(tǒng)的設(shè)施使用費(fèi)偏低，使得項(xiàng)目建成后的回報(bào)率可能較低。于是，該市經(jīng)過多方咨詢后，決定采用PPP融資模式進(jìn)行該項(xiàng)公共設(shè)施的建設(shè)。
(二)特許權(quán)協(xié)議簡介
在1999年4月21日，由當(dāng)?shù)刈h會(huì)批準(zhǔn)與私有企業(yè)—GNUC公司簽署了一項(xiàng)長達(dá)30年的特許權(quán)協(xié)議，由GNUC公司負(fù)責(zé)提供建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和管理工作。
在特許權(quán)期間，沒有當(dāng)?shù)刈h會(huì)的批準(zhǔn)，GNUC公司不得擅自買賣固定資產(chǎn);特許權(quán)期結(jié)束后，所有的固定資產(chǎn)全部歸當(dāng)?shù)卣小?/p>
關(guān)于特許權(quán)費(fèi)用，由GNUC公司每年向該市交納一定的特許權(quán)費(fèi)用，這些費(fèi)用是有限的，并不是按照項(xiàng)目回報(bào)的一定比例計(jì)算的。
如何設(shè)定項(xiàng)目的回報(bào)率是頗有爭議的一個(gè)問題。以該市的觀點(diǎn)，設(shè)定的回報(bào)率應(yīng)足以促使 GNUC公司發(fā)揮它的專業(yè)優(yōu)勢更好地提供設(shè)施的使用。
政府的批準(zhǔn)在協(xié)議中體現(xiàn)出來也是至關(guān)重要的。
(三)項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立
1)項(xiàng)目公司的成立
GNUC公司負(fù)責(zé)成立項(xiàng)目公司，作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。
2)當(dāng)?shù)卣淖饔?/p>
當(dāng)?shù)卣锰卦S權(quán)費(fèi)用成立了一個(gè)合同執(zhí)行事務(wù)所，根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對項(xiàng)目公司的建設(shè)和運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。
3)長期投資方與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系
長期投資方與當(dāng)?shù)卣_(dá)成一項(xiàng)協(xié)議，如果GNUC公司不履行對投資人的償債義務(wù)，當(dāng)?shù)卣仨毥K止合同。而且，如果合同在特許權(quán)期內(nèi)終止，當(dāng)?shù)卣仨毘袚?dān)對投資人的償債義務(wù)。這項(xiàng)措施的運(yùn)用，使得當(dāng)?shù)卣仨毰c投資人合作，合同在特許權(quán)期內(nèi)終止時(shí)，努力尋找一個(gè)可替代GNUC公司的公司來承擔(dān)GNUC公司在合同中的責(zé)任和義務(wù)。這對雙方都形成了一種牽制，盡可能保證合同的有效執(zhí)行。
四、PPP融資模式在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施中應(yīng)用
雖然PPP融資模式在國外已有很多成功的案例，但在我國基本上是一個(gè)空白。
在我國的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的主要問題是資金不足。公共基礎(chǔ)設(shè)施具有明顯的公益性，社會(huì)效益要高于經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)其初期建設(shè)的投資巨大，單靠運(yùn)營過程中的收入難以彌補(bǔ)。因此，有必要在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中引入市場競爭機(jī)制，拓寬融資渠道和發(fā)展多元化的投資主體。私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建沒就是一種很好的方式，可以有效緩解建設(shè)資金不足的局面。
PPP模式在我國的應(yīng)用中，以下幾點(diǎn)應(yīng)注意：
第一，公共基礎(chǔ)設(shè)施—直以來都是由政府財(cái)政支持投資建設(shè)，但其越來越不能滿足日益發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的需要;而日政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在諸多如效率低下等弊病，因而政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施提供中的角色迫切需要改變。政府應(yīng)由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色，變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制進(jìn)行改革，對管理制度進(jìn)行創(chuàng)新，以便更好地發(fā)揮其監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。
第二，PPP模式是國際上比較通行的建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的方式之一，尤其是在美國已經(jīng)發(fā)展的較為成熟，但該模式在我國還沒有起步。中國入世后，國外的一些大型企業(yè)必然會(huì)以PPP模式更多地參與中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因而政府應(yīng)該認(rèn)真研究PPP模式及其在中國的應(yīng)用前景，以國外的一些應(yīng)用實(shí)例為基礎(chǔ)，在我國的公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中進(jìn)行推廣和規(guī)范。在這個(gè)過程中，政府應(yīng)在國家政策上給予鼓勵(lì)，支持PPP模式在中國的應(yīng)用。
第三，在PPP模式下的項(xiàng)目融資中，參與的私人企業(yè)一般都是國際上大型的企業(yè)和財(cái)團(tuán)。政府在與他們的談判與合作中，所遵循的不僅有國內(nèi)的法律和法規(guī)，同時(shí)也要遵循國際慣例。中國加入WTO后，會(huì)有越來越多的國際企業(yè)走進(jìn)中國參與我國的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。在這一過程中，政府應(yīng)該行動(dòng)起來，在立法制度上有所突破，迅速完善我國的投資法律法規(guī)，使其適應(yīng)這一形勢的發(fā)展。
第四，在公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，參與的私人企業(yè)不僅可以是國際大型的企業(yè)和財(cái)團(tuán)，同樣國內(nèi)的一些有實(shí)力的企業(yè)也可以參與進(jìn)來。他們應(yīng)該抓住這個(gè)機(jī)遇，積極與政府合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。
總而言之，PPP方式在我國有廣闊的應(yīng)用前景。通過PPP方式的推行，有利于加快我國公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。
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