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PPP模式在國內(nèi)水利工程項(xiàng)目中的案例研究
政府通過水利工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施提供公共服務(wù)，社會(huì)資本以項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來獲得收益，政府和社會(huì)資本都是通過項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施達(dá)成自身的目標(biāo)。
1.研究背景
PPP(Public-PrivatePartnership)，即公私合作伙伴關(guān)系，是指為了完成某個(gè)公共事業(yè)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，政府同私人部門之間形成的相互合作關(guān)系。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行PPP模式，有利于吸引社會(huì)資金，引入市場化競爭主體，促進(jìn)投融資體制改革。在黨的十六屆三中全會(huì)和中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的大背景下，政府開始推廣PPP在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用，PPP在中國迎來了一段較快的發(fā)展時(shí)期。水利工程是關(guān)系到整個(gè)國家及民生的大型基礎(chǔ)設(shè)施，其興建往往也需耗費(fèi)大量的物資。單純的依靠傳統(tǒng)的融資模式難以滿足水利工程建設(shè)的需要，水利工程通常建設(shè)周期較長、施工條件復(fù)雜、規(guī)模較大、投資也比較高。為了有效推動(dòng)水利改革發(fā)展，大力拓寬水利投融資渠道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，國家先后出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)社會(huì)資金參與水利建設(shè)的政策措施。2015年，水利部、財(cái)政部和發(fā)改委三部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)的實(shí)施意見》，加速PPP模式在水利工程建設(shè)中的運(yùn)用及推廣。政府通過引導(dǎo)投資、合理定價(jià)、授予特許經(jīng)營權(quán)、財(cái)政支持等措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與水利工程項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營，既有助于快速有效地緩解地方政府財(cái)政壓力，推進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置，也有助于降低政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，防備化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)將由政府部門和社會(huì)資本共同分擔(dān)，有助于減少前期風(fēng)險(xiǎn)和提高管理效率。引導(dǎo)資本參與水利建設(shè)，對創(chuàng)建世界現(xiàn)代田園城市和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。
2.案例分析
以下案例均選自2015年發(fā)布的社會(huì)資本參與到重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的第一批試點(diǎn)項(xiàng)目，這些項(xiàng)目為投資方帶來部分收益的同時(shí)，社會(huì)公益性強(qiáng)�？梢詾橐龑�(dǎo)社會(huì)資本如何參與到水利工程建設(shè)提供借鑒參考。
2.1黑龍江奮斗水庫
2.1.1項(xiàng)目背景
黑龍江省奮斗水庫是黑龍江省近十年來的第一個(gè)新建水庫工程。該工程項(xiàng)目主要用于城鎮(zhèn)供水，結(jié)合防洪，兼顧灌溉、發(fā)電和航運(yùn)等綜合作用。水庫主要建筑物包括大壩、壩后式電站廠房、導(dǎo)流溢洪道、過道泄水建筑物等。工程總投資約14.26億元，總工期為36個(gè)月。奮斗水庫工程建成后，每年可向城鎮(zhèn)提供水資源5314萬立方米，可滿足穆棱市和雞西市各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和林業(yè)局的用水需求。
2.1.2經(jīng)驗(yàn)分析
(1)注入社會(huì)資金，填補(bǔ)水利工程建設(shè)資金缺口
奮斗水庫工程總投資為14.26億元，政府出資8億元，社會(huì)資本為6.26億元，占總投資的43.9%。社會(huì)資本參與到奮斗水庫工程建設(shè)，很大程度上減輕了國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)有關(guān)全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示統(tǒng)計(jì)到2013年6月底，我國政府的負(fù)債率已經(jīng)高達(dá)55.7%，面對如此沉重的債務(wù)壓力，政府對水利工程項(xiàng)目的投資更加力不從心。以往水利工程建設(shè)都是依靠財(cái)政支出，通過政府引進(jìn)社會(huì)資本的投入，彌補(bǔ)了政府財(cái)政資金的不足，而社會(huì)資本通過基礎(chǔ)設(shè)施的投資，也可以獲得長期而穩(wěn)定的收益。
(2)增強(qiáng)約束機(jī)制，提高管理績效
PPP項(xiàng)目處于政府和社會(huì)的雙重監(jiān)督和管理之下，社會(huì)資本不僅以利潤最大化為目標(biāo)，也要提升服務(wù)質(zhì)量。水利工程建設(shè)和其他行業(yè)發(fā)展一樣，同樣需要并且也能夠進(jìn)一步發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，可以充分調(diào)動(dòng)市場主體的積極性和創(chuàng)造性。奮斗水庫通過引入PPP模式，政府部門不再承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的具體事宜，與社會(huì)資本相互約束從制度上排除了權(quán)力尋租和暗箱操作，從源頭上有效避免了工程建設(shè)領(lǐng)域的腐化現(xiàn)象。
(3)促進(jìn)水利行業(yè)投資效率
政府部門在投資公共項(xiàng)目的時(shí)候，由于缺少市場競爭以及獲得利潤的動(dòng)力，無論在工程建設(shè)還是在經(jīng)營維護(hù)方面都缺乏效率，而社會(huì)資本會(huì)因?yàn)槭艿搅死麧欁畲蠡尿?qū)使，在奮斗水庫項(xiàng)目建設(shè)的過程中就會(huì)嚴(yán)格把控工期延誤等問題，提高運(yùn)營服務(wù)的效率，激發(fā)了社會(huì)資本的活力，可以有效地充分利用各方面的資源，提高水利行業(yè)的投資效率。
2.2湖南莽山水庫2.2.1項(xiàng)目背景
湖南莽山水庫是湖南境內(nèi)唯一的大型水庫，是解決該地區(qū)洪澇災(zāi)害干旱缺水的唯一有效途徑。工程總投資為16.1億元。項(xiàng)目法人投資4200萬元中30%作為項(xiàng)目法人資本金，即12600萬元，其余29400萬元，由項(xiàng)目法人向銀行貸款等途徑融資。項(xiàng)目法人資本金分二期到位，第一期資本金5000萬元在注冊成立項(xiàng)目公司時(shí)到位，第二期7600萬元在2016年6月30日前到位，建設(shè)期利息由項(xiàng)目法人承擔(dān)。投融資額度占總投資的22.6%。灌區(qū)工程中中央及省配套資金60668萬元，縣財(cái)政配套資金23012萬元由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)籌措到位，工程款由縣政府分3年按4：3：3比例償還，按照8.55%償還建設(shè)期資金利息。
2.2.2經(jīng)驗(yàn)分析
(1)激發(fā)管理體制活力
在水利項(xiàng)目中引入社會(huì)資本，有利于轉(zhuǎn)變思想，為水利工程建設(shè)領(lǐng)域注入新鮮血液。莽山水庫通過引入社會(huì)資本參與建設(shè)管理，改變了過去單純的由政府出資模式，雙方合作，政府部門與社會(huì)資本一起參與項(xiàng)目建設(shè)，引入先進(jìn)的管理理念和管理技術(shù)，可嚴(yán)格管控人員編制，明顯改善了過去由政府主管的水利工程人員超編、松懈懶散等問題。
(2)借助市場主導(dǎo)作用
市場決定資源配置是最有效率的。社會(huì)資本在獲得莽山水庫特許經(jīng)營權(quán)后，在特許經(jīng)營期內(nèi)可充分發(fā)揮市場主導(dǎo)作用，最大限度激發(fā)項(xiàng)目潛在能力。以往政府投資項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，收益低，盈利項(xiàng)目單一，引入社會(huì)資本后，可以利用社會(huì)資本的管理和資源優(yōu)勢來提高莽山水庫效益及周邊生態(tài)效益。
(3)緩解政府資金籌措壓力
在莽山水庫建設(shè)施工過程中，樞紐工程總投資為105763萬元，政府資本金59910萬元，項(xiàng)目法人投資為42000萬元，建設(shè)期利息為3853萬元。可見社會(huì)資本占了整個(gè)工程總投資的39.7%，很大程度上緩解了政府的資金籌措壓力。社會(huì)資本更加靈活而且能夠快速到位，保證了水庫項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施進(jìn)展不受資金不到位而延誤工期。
2.3陜西南溝門水利樞紐
2.3.1項(xiàng)目背景
南溝門水利樞紐工程在陜西延安黃陵縣境內(nèi)，該工程由洛河引洛入葫工程和蘆河南溝水利樞紐工程這兩項(xiàng)水利樞紐工程組成。該項(xiàng)目建設(shè)總投資概算為19.21億元(政府出資為54,540萬元、其他途徑貸款為137,560萬元)，工期預(yù)計(jì)44個(gè)月。政府部門投資主體是延安水務(wù)投資建設(shè)有限責(zé)任公司，政府與陜西延長石油投資有限公司和華能國際電力開發(fā)公司按照40%：30%：30%比例出資，成立延安南溝門水利樞紐工程有限責(zé)任公司，作為南溝門水利樞紐工程的項(xiàng)目法人。
2.3.2經(jīng)驗(yàn)分析
(1)采用資本金與擔(dān)保貸款組合的方式填補(bǔ)資金缺口
陜西南溝門水利樞紐工程采用社會(huì)投資主體的自有資金和擔(dān)保貸款，代替了部分政府財(cái)政出資，有效化解了資金缺口問題。轉(zhuǎn)變了以往的都是依靠政府支出模式，可減輕政府財(cái)政壓力，這一模式對于經(jīng)營性較強(qiáng)的水利工程項(xiàng)目具有較強(qiáng)示范價(jià)值。
(2)利用競爭性會(huì)談篩選優(yōu)質(zhì)合格的社會(huì)投資主體
在水利工程項(xiàng)目建設(shè)中政府部門占有主導(dǎo)地位，考慮到該項(xiàng)目資金需求量大同時(shí)也具有較好的財(cái)務(wù)收益，當(dāng)?shù)卣块T特地邀請了多家投資主體對南溝門水利樞紐工程進(jìn)行洽商談判，通過競爭方式來擇優(yōu)選擇社會(huì)投資主體，簽立合同以及項(xiàng)目投資運(yùn)營等各項(xiàng)協(xié)議，避免了合作伙伴信用不良等影響南溝門水利工程項(xiàng)目建設(shè)。
(3)改善項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)和提高管理水平
南溝門水利樞紐項(xiàng)目由投資三方依照《公司法》進(jìn)行組織管理，依照現(xiàn)代化企業(yè)模式運(yùn)行，建立了比較完善的法人治理結(jié)構(gòu)，在項(xiàng)目建設(shè)管理、運(yùn)營維修中都嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，一方面保障了投資者權(quán)益，另一方面大力提高了水利工程建設(shè)運(yùn)營效率，充分保證了南溝門水利工程的順利實(shí)施和良好運(yùn)營以及后期的維修服務(wù)。
2.4貴州馬嶺水利樞紐
2.4.1項(xiàng)目背景
貴州馬嶺水利樞紐工程是國家層面聯(lián)系的社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目中的大型項(xiàng)目。該工程地處于黔西南州興義市境內(nèi)馬別河干流上，是馬別河干流上梯級規(guī)劃的第九個(gè)梯級。國家發(fā)改委在2015年7月29日對該工程的可行性研究報(bào)告進(jìn)行了批復(fù)，該工程的主要任務(wù)有城鄉(xiāng)供水、防洪灌溉、發(fā)電航運(yùn)、排澇抗旱等。設(shè)計(jì)年平均供水量達(dá)到21067萬立方米，水庫總庫容為1.29億立方米，總灌溉面積達(dá)到5.78萬畝，多年平均發(fā)電量達(dá)1.24億千瓦時(shí)。該樞紐工程總投資預(yù)計(jì)為26.24億元，總工期計(jì)劃為38個(gè)月。
2.4.2經(jīng)驗(yàn)分析
(1)擴(kuò)大社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)域
貴州馬嶺水利樞紐工程采用PPP合作模式，擴(kuò)大了社會(huì)資本參與工程建設(shè)的領(lǐng)域范圍，水利工程作為基礎(chǔ)設(shè)施的一種，PPP模式在馬嶺水利工程建設(shè)中的順利實(shí)施和發(fā)展意味著社會(huì)資本可以有效的參與到更多工程建設(shè)領(lǐng)域。該項(xiàng)目的成功實(shí)施有利于今后吸引更多的社會(huì)資本參與到輸水工程、水源工程、供電工程等重大水利工程建設(shè)。
(2)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)
政府與社會(huì)合力出資興建馬嶺水利樞紐工程項(xiàng)目，遵循平等合作、互相尊重、互利共贏、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等原則。當(dāng)?shù)卣陧?xiàng)目建成后授予私人特許經(jīng)營權(quán)，社會(huì)資本可以獲得長期穩(wěn)定的收益，同時(shí)，社會(huì)與政府部門分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)?shù)卣饕袚?dān)政策和法律法規(guī)等風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本承擔(dān)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)等，通過發(fā)揮雙方優(yōu)勢，將工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。
(3)轉(zhuǎn)變水利工程建設(shè)模式
該項(xiàng)目中政府與社會(huì)資本合作，結(jié)合了市場在資源配置中的決定性作用與政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的指導(dǎo)性作用，充分利用市場機(jī)制和資源，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，轉(zhuǎn)變建設(shè)模式。PPP模式的發(fā)展是中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。
2.5江西峽江水利樞紐
2.5.1項(xiàng)目背景
峽江水利樞紐工程是贛江流域上一座大型的控制性水電站，同時(shí)也是我國目前規(guī)模量最大的水電站之一。該水利樞紐工程項(xiàng)目總投資為992,216萬元，國家政府撥款為288,000萬元，江西省省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)安排113,700萬元，剩下的590,516萬元資金通過其他渠道籌集。該工程的一期下閘蓄水階段驗(yàn)收于2013年順利通過，如期完成了工程控制性節(jié)點(diǎn)目標(biāo)，取得了航運(yùn)、發(fā)電、防洪等綜合效益。
2.5.2經(jīng)驗(yàn)分析
(1)以水利工程的可經(jīng)營性來吸引社會(huì)資本投入
峽江水利工程具有公益性的同時(shí)也帶有經(jīng)營性，可保障社會(huì)資本投資獲得合理回報(bào)。借助工程的營利性項(xiàng)目和設(shè)施的作用，有效吸引社會(huì)資本注入，緩解項(xiàng)目建設(shè)的資金不足問題，該工程中社會(huì)資本金占總投資59.5%。峽江水利樞紐項(xiàng)目建成后將經(jīng)營性比較強(qiáng)的水電站經(jīng)營權(quán)部分剝離出來授予社會(huì)資本，同時(shí)科學(xué)合理劃分社會(huì)資本的參與范圍，保證社會(huì)資本在特許經(jīng)營期內(nèi)獲得穩(wěn)定的收益，使水利工程建設(shè)投資對于社會(huì)資本更具有吸引力。
(2)采用邀請招標(biāo)擇優(yōu)選擇社會(huì)投資合作主體
政府部門與社會(huì)資本成功合作的關(guān)鍵是選擇合適的項(xiàng)目投資主體。為了保證合作方質(zhì)量，江西省水利廳在該工程項(xiàng)目招標(biāo)過程中，邀請了數(shù)家有投資意愿的相關(guān)公司來投標(biāo)，通過會(huì)談協(xié)商、競爭性報(bào)價(jià)等公開公正的方式合理擇優(yōu)選擇中標(biāo)企業(yè)，保證了項(xiàng)目建設(shè)主體的合格優(yōu)質(zhì)。
(3)訂立多項(xiàng)合同文件明確權(quán)責(zé)利關(guān)系
規(guī)范項(xiàng)目合作雙方權(quán)利義務(wù)、建立獎(jiǎng)懲約束機(jī)制的有效形式主要是采用規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮贤谋�。為了避免各種利益和責(zé)任糾紛，峽江水利樞紐項(xiàng)目在實(shí)施開展前，相關(guān)利益主體就簽訂了多項(xiàng)合同文件，如出資比例和利益分配合同、發(fā)電相關(guān)合同書、特許經(jīng)營期協(xié)議等，明確界定各合作方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，保證峽江水利樞紐項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營等各項(xiàng)工作的順利展開。
政府通過水利工程項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施提供公共服務(wù)，社會(huì)資本以項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來獲得收益，政府和社會(huì)資本都是通過項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施達(dá)成自身的目標(biāo)。總體來說在水利工程中引入PPP 合作模式具有以下優(yōu)勢：
1)減少政府部門財(cái)政壓力，填補(bǔ)資金不足缺口;
2)引入約束機(jī)制，提高水利工程項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和效率;
3)充分利用市場在資源配置中的決定性作用;
4)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制;
5)提高管理效率和水利行業(yè)投資效率。
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