對(duì)糧食流通監(jiān)督檢查問題的探討
XX市糧食局：
《糧食流通管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已頒布實(shí)施兩年多，應(yīng)該說《條例》的出臺(tái)和實(shí)施，一方面說明糧食作為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的特殊商品在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的特殊地位；另一方面說明立法者的立法旨意，就是從立法的高度保護(hù)農(nóng)民的利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民的種糧積極性，維護(hù)我國(guó)的糧食安全。因此，《條例》作為特殊法規(guī)的出臺(tái)和實(shí)施，對(duì)規(guī)范糧食經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為，維護(hù)糧食流通市場(chǎng)秩序，保護(hù)農(nóng)民的利益有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。
然而，《條例》頒布實(shí)施后的兩年多的實(shí)踐，也有一些現(xiàn)實(shí)問題需要提出來共同研究，以便《條例》更趨完善和更具可操作性。
一、“多頭執(zhí)法”，行政效率低下。
《條例》賦予包括糧食行政主管部門、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、物價(jià)、發(fā)改委、財(cái)政等部門對(duì)糧食流通市場(chǎng)的管理職能。涉糧管理部門如此之多，這說明立法者對(duì)糧食這一特殊商品重視的程度。按理說，如此眾多部門管理單一商品的市場(chǎng)流通，這一商品市場(chǎng)就應(yīng)更加有序規(guī)范。然而，在執(zhí)法實(shí)踐中，由于多頭執(zhí)法監(jiān)管，其行政效率往往低下，執(zhí)法效益未必良好。例如，對(duì)“無證收購”的查處，工商部門既可以“查”，也可以“處”。而糧食行政主管部門只可“查”，卻無權(quán)“處”，“查”“處”是相分離的。糧食行政主管部門在監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)“無證收購”的行為，只能以“舉報(bào)人”的身份舉報(bào)或移送給工商部門處理。至于工商行政部門是否予以處罰，糧食行政主管部門不得而知。從某種意義上說，糧食行政主管部門由于有職無權(quán)或這種職權(quán)相分離的監(jiān)督體制，其行政監(jiān)督檢查的積極性就會(huì)打折扣。再如，糧食加工企業(yè)的監(jiān)管也是分而設(shè)之的。原糧的監(jiān)管是由糧食行政主管部門負(fù)責(zé)，而加工過程的'質(zhì)量監(jiān)管由質(zhì)監(jiān)部門負(fù)責(zé)，進(jìn)入流通領(lǐng)域后又是由工商行政部門負(fù)責(zé)，這就極有可能導(dǎo)致糧食加工企業(yè)加工的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管不到位、其監(jiān)管責(zé)任難以分清的問題。由于糧食這一商品的特殊性，其關(guān)乎人類的生命健康，監(jiān)管責(zé)任是非常重大的，往往因監(jiān)管不到位，劣質(zhì)糧食商品流入市場(chǎng)或劣質(zhì)原糧進(jìn)入加工企業(yè)的事情時(shí)有發(fā)生，一旦要落實(shí)責(zé)任，那么是原糧質(zhì)量監(jiān)管不到位還是加工過程的監(jiān)管不到位？
二、《條例》的某些條款不易操作。
《條例》規(guī)定，糧食收購者，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行國(guó)家糧食收購質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，按質(zhì)論價(jià)，不得損害農(nóng)民和其它糧食生產(chǎn)者的利益�！稌盒修k法》規(guī)定，糧食收購者未執(zhí)行國(guó)家糧食質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的,由糧食行政主管部門責(zé)令改正、予以警告，警告后仍不改正，并造成農(nóng)民或其它糧食生產(chǎn)者的利益受到損失的，可以處10萬元以下的罰款；違規(guī)數(shù)量較大的，可處10萬元以上20萬元以下罰款；情況嚴(yán)重的，由糧食行政主管部門取消糧食收購資格。乍一看，此條在實(shí)踐中操作不難，然而，仔細(xì)分析研究，實(shí)際上很難操作。作為一般糧食收購者在收購經(jīng)營(yíng)中，都低于國(guó)家要求質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)收購，比如今年收購小麥，要求水分在13.5%以內(nèi)收購，而絕大數(shù)收購者都控制在13.5%—14.5%，其經(jīng)營(yíng)行為非但沒有損害農(nóng)民或種糧者的利益，相反地使農(nóng)民或種糧者免去整曬糧食的麻煩；在收購價(jià)格上，也是按照市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的價(jià)格收購，顯然不存在損害農(nóng)民或種糧者的利益的問題。故此非但不可處罰，也不應(yīng)該處罰。況且，怎樣才算損害農(nóng)民利益，應(yīng)該有一個(gè)明確的界定。
還有，糧食收購者未及時(shí)向售糧者支付售糧款，經(jīng)售糧者舉報(bào)并查實(shí)，由糧食行政主管部門責(zé)令改正、予以警告�！稐l例》規(guī)定，按照所欠時(shí)間的長(zhǎng)短，確定其罰款的額度。在實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)，就南通地區(qū)而言，農(nóng)民直接向收購者出售糧食的幾乎沒有，而是農(nóng)民在家門口直接將收獲的糧食出售給那些“游村串戶”收購糧食的糧販子，也即所謂“農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人”。而“農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人”再將收購的糧食出售給領(lǐng)有《糧食收購許可證》的糧食收購者。很顯然，“農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人”與“糧食收購者”是糧食經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系，即使他們之間存在欠付款問題，嚴(yán)格地講也難以適用此條，而應(yīng)該依據(jù)《合同法》來規(guī)范。
這里有必要就“糧販子”的問題進(jìn)行討論。所謂“糧販子”也即所謂“農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人”，他們“游村串戶”直接從農(nóng)民手中收購糧食，他們才是真正的糧食收購者，而這些大量的“農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人”的收購行為恰恰是《條例》難以規(guī)范的。由于這些人素質(zhì)的參差不齊，且又沒有經(jīng)過任何法律知識(shí)的培訓(xùn)，農(nóng)民的利益往往由于他們當(dāng)中一些人的違法而直接受到損失。因此，怎樣規(guī)范這些人的收購行為值得立法者去認(rèn)真研究。
《條例》規(guī)定,跨省收購糧食應(yīng)當(dāng)向收購地的縣級(jí)人民政府糧食行政管理部門備案并定期報(bào)告糧食收購數(shù)量。按照工商登記的一般要求，經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)與登記相一致，從某種意義上說，即使按《條例》不可實(shí)施處罰，亦可按照工商登記的法規(guī)進(jìn)行處罰。再者，跨省只須備案，跨縣收購又該怎么規(guī)范？
《條例》規(guī)定，運(yùn)輸糧食應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家糧食運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)規(guī)范，不得使用被污染的運(yùn)輸工具或者包裝材料運(yùn)輸糧食。這就要求糧食行政主管部門對(duì)糧食的運(yùn)輸進(jìn)行事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后檢查，而事前對(duì)運(yùn)輸工具的檢查，糧食行政主管部門的監(jiān)督檢查人員在其職權(quán)范圍內(nèi)很難有大的作為，或者說很難具體操作。
以上僅對(duì)《條例》的幾個(gè)條款作了簡(jiǎn)單的分析，至于對(duì)像《條例》規(guī)定的最高最低庫存量以及是否執(zhí)行糧食的應(yīng)急預(yù)案、對(duì)操縱糧食價(jià)格的認(rèn)定等條款就更容易出現(xiàn)爭(zhēng)議。
因此，我們?cè)诳吹健稐l例》積極意義的同時(shí)，更要在實(shí)踐中就貫徹《條例》的過程中所存在的問題進(jìn)行深入的探討和研究，并將意見反饋給立法機(jī)關(guān)，以使《條例》從法律意義上更趨完善和更便于操作。同時(shí)，我們還應(yīng)該看到，各地有著不同的具體情況，應(yīng)該制定各地的《實(shí)施細(xì)則》。
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