- 相關推薦
支持糧食主產區(qū)的財稅政策研究
內容提要:中央提出四個“始終重視”是支持糧食主產區(qū)的總政策。財稅政策在這個政策體系中具有前提性與現(xiàn)實性的意義，主要包括實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一，強化農村義務教育，按WTO農業(yè)協(xié)定與農業(yè)產業(yè)化要求加大對產業(yè)化、科技化、生態(tài)建設、公共物品的供給與社會保障的投入等重要方面，還要支持農地產權制度、精簡基層政權、戶籍制度與農民進城政策等方面的改革。
關鍵詞：糧食主產區(qū) 財稅政策 產業(yè)化 公共物品 農地產權
一。中央提出四個“始終重視”是支持糧食主產區(qū)的總政策
促進“三農”發(fā)展是全黨工作的重中之重，而“三農”中又以糧食主產區(qū)的問題最為緊要。為了從根本上支持糧食主產區(qū)的發(fā)展，中央在“五個統(tǒng)籌”的基礎上又在2003年年底召開的經濟工作會議上強調指出，“我們必須始終重視農業(yè)的基礎地位，始終重視嚴格保護耕地和保護、提高糧食綜合生產能力，始終重視維護糧食主產區(qū)和種糧農民的利益，始終重視增加農民特別是種糧農民的收入�！睘槁鋵嵾@四個“始終重視”，在隨后的國務院常務會議和中央農村工作會議上還作了更為全面、具體的部署。不難看出，在共和國歷史上，這是中央對“三農”問題特別是糧食主產區(qū)問題真正下決心、動感情的特別關注，其目標所向，已經不僅僅是歷來所看重的糧食產量的多少，而是種糧農民利益和收入的增長幅度，糧食綜合生產能力的提高。應該說，這是中央農業(yè)政策的一種歷史性轉變。
新中國成立以來，我們重視農業(yè)甚至達到“以糧為綱”的地步，然而其本意不在農業(yè)本身如何發(fā)展，而是農業(yè)能為工業(yè)提供多大支持。為了工業(yè)化，國家運用工農產品價格“剪刀差”，用沉重的農業(yè)稅費負擔，用隔離城鄉(xiāng)的戶籍制度，用諸多制約農民的社會組織制度和政策，從多方面剝奪農業(yè)剩余價值，制約了“三農”的正常發(fā)展。改革開放以后，國家也曾多次強調重視農業(yè)，但是對“三農”的漠視非但沒有本質性的改變，反而因為走了一條按照GDP取向的發(fā)展道路，東南沿海尤其是城市的經濟發(fā)展很快，城市居民生活水平大為提高，而對GDP的增長貢獻小的農村則越來越窮了，農民人均純收入多年負增長，城鄉(xiāng)居民收入差距在不斷擴大：據國家統(tǒng)計局數(shù)據，1984年城鎮(zhèn)居民收入是農村居民的1.71倍，1998年增長到2.52倍，2001年為2.9倍，2003年進一步增長到3.24倍。
除了政策因素，還有國情的制約。我國人口多，農民比重大，資源相對貧乏，農業(yè)生產力落后，是“三農”發(fā)展的四大現(xiàn)實障礙。糧食主產區(qū)的問題更嚴重。第一是糧食的生產者太多。據初步統(tǒng)計，目前4.98億農村勞動力中有2.76億人在種糧食，每個糧農（除了自己）只供給3.71個國內消費者，而糧食的需求彈性又極小，幾乎不受價格變動的影響。這就使得在正常年景下必然會供大于求，形成賣糧難與價格下跌的窘境。如1996年每公斤糧價為1.43元，到2001年為1.09元，下降23.7%，而農業(yè)生產資料的價格卻在上升，“剪刀差”不僅仍然存在而且還呈擴大的趨勢。這說明，糧農想通過價格的途徑增加收入根本不可能。第二是畝產已達到極限。因人多地少，我國糧農普遍選擇精耕細作以替代資本的投入，致使糧食畝產已與世界農業(yè)大國的水平相近或更高，按照現(xiàn)有農業(yè)生產力的水平已達到極限了。根據邊際收益遞減規(guī)律，若要再增加要素的投入以促使產量上升，其成本上升的幅度必然會更高，說明靠增加產量來增加收入也行不通。第三是生產的形勢很不穩(wěn)定。在人類因環(huán)保失誤而自然災害頻發(fā)的當代社會，因歉收而影響供給的事常有發(fā)生。尤其在我國，13億人對糧食需求的基數(shù)大，稍有不足就會給全社會帶來巨大震動。從全世界糧食供求看，發(fā)達國家大量剩余與窮國億萬人挨餓同時并存更是常態(tài)。我國人口多，若遇糧食危機依靠大量進口是國力不濟的，也是極危險的。第四是加入世貿組織后外國農副產品的沖擊。在國際市場上，我國農副產品成本高，質量次，競爭力遠不如發(fā)達國家。如養(yǎng)豬是糧食主產區(qū)的最大副業(yè)，我國豬肉2000年的產量約占同期世界總產量的45%，但因疫病、藥物殘留等問題，其出口額僅占當年世界豬肉市場的1.75%.由于上述政策與國情的影響，糧食主產區(qū)的問題在“三農”中分外突出，廣大糧農已近乎赤貧。據有關人士對重慶黔江地區(qū)5個貧困產糧縣中875個農戶的調查，2001年人均純收入僅有841.61元。①因而，產糧大省的許多糧農為了生計都不得不拋棄糧田去城市打工。從發(fā)展的趨勢看，讓城市“消化”更多的農民是緩解“三農”問題的根本出路，然而由于缺乏技術，素質低下，還有種種政策歧視和不公平待遇，部分進城農民勢必一時難以找到工作，有崗位的還會長期領不到工資，成為游離于城鄉(xiāng)之間的“邊緣人”，是城鎮(zhèn)中最缺乏保障也是最不安分的弱勢群體。有資料顯示，現(xiàn)有4.98億農村勞動力中大體上有2.23億處于隱蔽性失業(yè)狀態(tài)并且主要來自糧食主產區(qū)的剩余勞動力，其剩余率為44.76%.②這么大的一個群體，無論在鄉(xiāng)務農或進城謀生，簡單再生產與基本生活都難有保障，正常發(fā)展就更難了。這不僅關系到社會穩(wěn)定和整個國民經濟的協(xié)調發(fā)展，還關系到能否全面建成小康社會這一遠大目標。因為任何發(fā)展水平的實現(xiàn)，都必須首先以8億農民的水平為標準，丟了這個大頭，一切非但沒有意義，也是不可能持久的。
所以說，中央提出四個“始終重視”，將農業(yè)的基礎地位、保護耕地與糧食的生產能力、主產區(qū)農民的利益和種糧農民的收入放在突出位置，是我國在新的歷史時期支持糧食主產區(qū)的總政策。
二。支持糧食主產區(qū)的財稅政策
支持糧食主產區(qū)，應有一個涉及財稅、金融、科教、文化、社會、法律等方面的龐大政策體系，其中最具前提性與現(xiàn)實性的是政府的財稅政策，主要內容大體上有如下幾方面：
（一）取消農業(yè)稅制改行增值稅，實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一
根據上述分述，目前糧食主產區(qū)的農民窮，可高度概括為兩方面原因：一是農業(yè)生產力落后，糧食比較效益低；二是長期沉重的稅費。前者要在長時間內依靠農業(yè)產業(yè)化與農民市民化去解決，后者已在稅費改革試點中化解了，重點在于農業(yè)稅。為了保障基層政權組織與農村的基礎教育能正常運轉，農業(yè)稅率在稅費改革中反而由原來平均的3%上升到8.4%，從稅費整體上看，農民雖然大約減負30%，然而農業(yè)稅負擔仍然是沉重的，與目前農民的收入水平不相適應。中共中央在十六屆三中全會上決定，“逐步降低農業(yè)稅率”、“創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一”，在與國務院聯(lián)合發(fā)布的以增加農民收入為核心內容的2004年第一號文件中，又明確提出從2004年開始每年降低農業(yè)稅率1個百分點；溫總理在2004年3月5日的《政工作報告》中宣布，五年之內全部取消農業(yè)稅；緊接著在2004年3月29日，中共中央政治局又召開會議進一步研究糧食主產區(qū)問題，決定2004年將糧食主產區(qū)11個省農業(yè)稅率降低3個百分點，并在黑龍江、吉林兩省率先進行免征農業(yè)稅的改革試點。由此可見中央對于取消農業(yè)稅的決心之大，態(tài)度之堅決。筆者以為，遵循中央上述精神，我國糧食主產區(qū)和中西部地區(qū)的農業(yè)稅可在今明兩年之內逐步取消，由此而減少的地方財政收入可由中央財政通過轉移支付解決。而經濟條件較好的沿海發(fā)達地區(qū)更應在此期間完全免征農業(yè)稅，其減少的財政收入由本地區(qū)自行消化。
（二）認真辦好糧食主產區(qū)的九年義務教育，提高糧農素質
2001年6月國務院做出《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，明確指出農村基礎教育“縣鄉(xiāng)兩級辦學，以縣管理為主”的體制，教師工資、正常經費由縣財政負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只管本地初中、小學校舍建設和維修，算是對過去教育經費由農民負擔。然而為了保證縣級財力能夠維持基礎教育與基層政權的運作，事實上又大幅度提高了農業(yè)稅稅率，不僅農民負擔并無明顯減輕，縣財政的財權、財力也極不對稱，本縣農村教育還是由本縣農民負擔的實質并沒有改變。幾年來，不少縣級財政出于財力緊張，又開始在發(fā)工資時給教師打白條，更嚴重的如蘇北某市，竟然將許多公辦的中小學校民營化，讓農民再承受比過去更為沉重的教育負擔，而財政的教育負擔則徹底免除了。政府放棄教育供給是教育法所不容的，納稅人也不答應。要徹底解決問題，須對現(xiàn)行財政體制作重大調整。首先要真正認識農村義務教育是關系中華民族前途與命運的純公共物品，不能只由縣鄉(xiāng)供給，中央與省財政應承擔更大的責任。由此筆者建議，應將現(xiàn)行“縣鄉(xiāng)兩級辦學，以縣管理為主”的體制改為“縣級管理，分級負擔”的體制，教育經費在中央與省、市、縣四級財政之間按4：3：2：1的比例分攤，建立農村基礎教育財政專項轉移支付制度。
（三）按農業(yè)產業(yè)化與WTO農業(yè)協(xié)定的要求，加大對農業(yè)生產的直接投入
傳統(tǒng)的財政對農業(yè)的投入多是維持性與無償性的，僅在農業(yè)主管部門之間封閉運行，暗箱操作，效率極低，甚至化為龐大機構“養(yǎng)人”的費用，因而極有必要改為與市場機制相適應的有償性的直接投入。第一是加大對農業(yè)產業(yè)化的直接投入。糧食主產區(qū)的發(fā)展應以農業(yè)結構調整為發(fā)端，而結構的調整又必須以發(fā)展農業(yè)產業(yè)化為運作導向，在優(yōu)質糧生產基地、糧食深加工、畜牧水產養(yǎng)殖、商貿運輸?shù)确矫娲罅Πl(fā)展龍頭企業(yè)。財政支持農業(yè)產業(yè)化，就是將投資重點放在培育、扶持、發(fā)展龍頭企業(yè)上，建立市場運作、有償使用、集中規(guī)范、效益社會化的投資新機制。具體說，一要堅持以效益定項目、以項目定投資的原則，制定科學、嚴格的立項審批程序，確定一批具有地區(qū)優(yōu)勢和行業(yè)優(yōu)勢的龍頭企業(yè)；二要堅持政企分開、政資分開的原則，將確定的投資金額直接撥入國資經營公司，授權國資經營公司以投資入股的方式扶持龍頭企業(yè)；三是龍頭企業(yè)再以合同契約、股份合作、聯(lián)營、聯(lián)合等多種形式將生產經營的鏈條延伸到產加銷各環(huán)節(jié)、各個專業(yè)協(xié)會和廣大農戶，在企業(yè)、農戶、中介組織之間形成風險共擔、利益均沾的共同體。第二是加大按WTO農業(yè)協(xié)定要求的直接投入。要盡快改革財政投入不與農戶直接見面的運作方式，將投入的資金盡可能地納入“綠箱”與“黃箱”的政策框架�！熬G箱”政策涉及農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技、農村教育、生態(tài)保護、自然災害、社會保障等方面的補貼，其面廣量大的程度是我國過去的農業(yè)補貼遠遠不可比的。在當前，我國急需加大對農民購買良種、化肥、農業(yè)機械等生產資料的直接補貼，以降低農業(yè)的生產成本�！包S箱”政策多與產量、價格直接掛鉤，考慮補貼過多會影響市場機制的正常運行，WTO有“綜合支持量”的限制性規(guī)定，即以農業(yè)生產總值為標準，發(fā)達國家補貼不能超過5%，發(fā)展中國家不能超過10%.我國加入世貿組織承諾為8.5%，但是過去的實際補貼大約是2%～3%.根據這個情況，當前我國應該實行最低價格制度，較大幅度提高糧食收購價格，直接增加農民收入。第三是要深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購銷市場。必須清理不利于糧食自由流通的政策法規(guī)，完善糧食現(xiàn)貨和期貨市場，發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。注意發(fā)揮國有糧食購銷企業(yè)主渠道作用，運用國家糧食風險基金對糧食主產區(qū)農民和各地種糧農民進行直接補貼。上述各項補貼，都要制定便于操作和監(jiān)督的實施辦法�？梢园刺锂�設補貼卡，也可按商品糧銷售量補貼，無論何種方法，都要確保補貼資金真正落到農民手中，防止他人中間盤剝。
�。ㄋ模┘哟筠r業(yè)科技化與生態(tài)建設的投入
科技化是糧食主產區(qū)改變落后生產方式的金鑰匙，是進入小康社會的一條捷徑。財政加大農業(yè)科技投入，第一，要按WTO“綠箱”政策的規(guī)定，對龍頭企業(yè)、合作經濟組織不斷提高各種無償和直接的科技補貼水平，并將這些補貼通過他們延伸到各個農戶，直接用于農業(yè)產業(yè)化的開拓和發(fā)展；第二，考慮糧食主產區(qū)落后，還不能全面推行市場機制，還要繼續(xù)無償支持農技站、種子站、氣象站與畜牧獸醫(yī)站等農村基層事業(yè)單位的發(fā)展。這些單位目前人員膨脹、經費極少、業(yè)務近乎停頓，必須在治理整頓、精簡冗員、明確職能、加強管理的基礎上撥足事業(yè)費，讓其在農村的前沿陣地發(fā)揮科技知識培訓、成果推廣轉讓與各種服務的作用。還可根據情況特批一些農業(yè)科技三項費用，支持他們因地制宜搞些開發(fā)項目。當然他們對農民的服務也應是無償?shù)摹５谌�，還要歡迎城里人到糧食主產區(qū)辦各種科技型公司，按市場交換原則為農民提供先進的科技產品與服務。為促進競爭，提高服務質量，政府對農村民營科技的發(fā)展可給予一定的貸款貼息并減免其營業(yè)稅與土地使用稅。
生態(tài)環(huán)境保護建設是農業(yè)生存的命脈所系，也是經濟社會能否持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。長期以來，我國在GDP高速增長的同時，在生態(tài)環(huán)境上也付出了高昂的代價。雖然最近幾年國家動用大量國債進行生態(tài)建設，在治理“三廢”、改造荒漠、封山育林、退耕還林還牧等方面取得了顯著的成績，但年均投入的水平也只占GDP的0.81%，比發(fā)達國家的2%相去甚遠，諸多問題仍普遍存在。糧食主產區(qū)的問題更為嚴重：土壤板結退化，耕地大量流失，河床淤塞斷流，藥物殘留普遍，人均資源銳減，不少地方水源污染連喝水都成問題，已到非徹底治理不可的時候了。根據公共財政原理，生態(tài)環(huán)境是純公共物品，應財政供給。這筆開支是很大的，應有分期治理規(guī)劃。問題還不全部在經費上。由于生態(tài)建設見效時間長，難以規(guī)范、監(jiān)管，投資容易被層層盤剝，是典型的“唐僧肉”，效益一直很不理想，常有“年年栽樹不見樹”的現(xiàn)象，這是生態(tài)建設的一大難題。一個可行的辦法是采用工程建設的招標制，即以國資經營公司為載體，下設一個由專家組成的“生態(tài)項目規(guī)劃小組”，首先把好調研、規(guī)劃、論證這一關，有的放矢確定投資項目與規(guī)模，在政府審批后向社會招標，資金列入財政預算，國資經營公司在財政資金到賬后再對承包單位按進度撥款，項目完工還要由規(guī)劃小組的專家作出績效評估報告，以保財政資金效益不致流失。另一方面，對生態(tài)建設項目取得的收益，應在長時期內視不同情況減征或者免征各項稅收。
【支持糧食主產區(qū)的財稅政策研究】相關文章：
促進西部開發(fā)的財稅政策研究03-20
淺析財稅法教學在財稅法治建設中的地位12-07
財稅碩士論文提綱11-18
淺談財稅法學教學的講授12-06
我國上市公司股利政策研究03-11
管理費用的財稅審查方法03-24
制造成本的財稅審查方法03-20
新準則下“收入總額”的財稅分析03-11
財稅畢業(yè)論文參考文獻范例12-02