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  • 淺談西漢縣令長及其行政關系

    時間:2024-06-05 15:16:27 歷史學畢業(yè)論文 我要投稿
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    淺談西漢縣令長及其行政關系

      [論文關鍵詞]西漢 縣令長行 政類別 行政權限 行政關系
      [論文摘要]縣從春秋時期開始就一直是我國的地方基層行政機構。在西漢基層行政中,縣令長的行政類型可分為縣令(長)、侯相和邑(道)長。對于所掌治之縣,西漢縣令長除受邵國首相的監(jiān)督之外,有統(tǒng)一完整的權力。而作為基層行政人員,在與所屬邵縣的關系中,縣令長基本處于從屬地位;在與所治民眾的關系中,其又處于絕對權威的地位。此外,縣令長還與當?shù)赝鹾畲嬖谌艏慈綦x的君臣關系。
      縣從春秋時期開始即是我國的地方基層行政機構。具體說來,其起源于春秋時期,形成于諸侯爭雄的戰(zhàn)國時代,立制于實現(xiàn)大一統(tǒng)的秦代。兩千多年來,盡管朝代更迭,社會制度變遷,地方行政管理無論是實行郡、縣二級制,州、郡、縣三級制,還是省、道、府、縣四級制,縣始終都是基層政權。由于行政運作實行首長負責制,那些直接典民的縣級首席長官無疑成為縣級行政研究的重點。本文擬將西漢縣級首席長官作為考察對象,對其行政類別、行政權限以及行政關系作一初步探討,以期對西漢基層行政有一初步了解。因秦漢規(guī)定:“縣萬戶為令,不滿為長”,且文獻中縣令長數(shù)量多于侯相,為行文方便起見,均用“縣令長”化之。
      西漢的縣級行政單位有縣、侯國、邑和道!稘h書·百官公卿表》:“萬戶以上為令……減萬戶為長……縣大率方百里,其民稠則減,稀則曠……列侯所食縣日國,皇太后、皇后、公主所食日邑,有蠻夷日道。”因此,西漢縣令長的行政類別亦分為縣令(長)、侯相和邑(道)長。
      在漢代,縣按人口多少可劃分為大縣和小縣。萬戶以上為大縣,長官為縣令,秩在六百至一千石之間。不滿萬戶為小縣,長官為縣長,秩在三百至五百之間。縣令長由中央任命,作為地方一級行政機構,縣有較獨立的行政系統(tǒng)。侯國是列侯的封地,是對功臣的賞賜。列侯僅有食封地賦稅之利,而無治民之權。漢初列侯大者三、四萬戶,轄數(shù)十縣,小的僅幾縣,甚至食僅一鄉(xiāng)。列侯爵位可世襲,然一旦獲罪,即被免侯除國。故有的侯國僅存在一段時間。邑是皇太后、皇后和公主們的封地。道是少數(shù)民族聚居地區(qū)的縣一級行政單位,秦已置,秦朝地方行政機構在郡下為縣、道并行的制度,西漢則有狄道、羌道、翟道等。
      當然,本文主要討論的是作為中央直屬機構的縣,其他縣級行政單位只作一般敘述。
      縣令長作為郡的下屬機構,受郡一級的統(tǒng)轄,就其自身行政權限,正如《漢書·百官公卿表》所說:“縣令、長,……掌治其縣”。概言之,除受郡國首相監(jiān)督外,西漢縣令長有掌治其縣的統(tǒng)一完整的權力。其具體的項目為:“(令長)皆掌治其民,顯善勸義,禁奸罰惡,理訟平賊,恤民時務,秋冬集課,上計于所屬郡國”。即縣令長是一縣的主管長官,其職責是全面主管縣中各項事務。若再分析言之,則關于“顯善勸義”,可理解為辦理教育文化的權力,武帝時禮官請“為博士官置子弟十五人,復其身。……郡國縣官有好文學,敬長上,肅政教,順鄉(xiāng)里,出入不悖,所聞,令相長丞上屬所二千石。二千石謹察可者,常與計偕,詣太常,得受業(yè)如弟子”。關于“禁奸罰惡”,則可理解為維持地方治安的權力!稘h書·丙吉傳》日:“民斗相殺傷,長安令、京兆尹職所當禁備逐捕”關于“理訟平賊”,則可理解為掌理司法的權力!稘h書·王尊傳》日:“(尊)轉守槐里,兼行美陽令事。春正月,美陽女子告假子不孝,日:‘兒常以我為妻,妒笞我。’尊聞之,遣吏收捕驗問,辭服。尊日:‘律無妻母之法,圣人所不忍書,此經(jīng)所謂造獄者也。’尊于是出坐廷上,取不孝子縣磔著樹,使騎吏五人張弓射殺之,吏民驚駭”。關于“恤民時務”,則可理解為辦理一切民政事各的權力。召信臣“出補谷陽長,舉高第,遷上蔡長。其治視民如子,所居見稱述”。另《漢書·卜式傳》日:“(武帝)欲試使治民,拜式緱氏令,緱氏便之。遷成皋令將漕最”。關于“秋冬集課”,則理解為考核監(jiān)督縣吏的權力,《漢書·朱博傳日:“博少時給事縣為亭長,好客少年,捕搏敢行,稍遷為功曹”。最后,縣令長乃將全年縣內(nèi)工作登錄之于計簿,上其計于太守,太守憑之以定賞罰,“(簫育)后為茂陵令,會課,育第六。而漆令郭舜殿,見責問,育為之請,扶風怒日:‘君課第六,裁自脫,何暇為左右言?’及罷出,傳召茂陵令詣后曹,當以職事對。”

    淺談西漢縣令長及其行政關系

      總之,西漢縣令長對于所掌治之縣有很大的權力,因此,顧炎武《日知錄·令長條》說:“漢時令長,雖于太守稱屬,往往能自行其意,不為上官所奪。(如蕭育之于扶風太守,舒令陶謙之于太守張磐)……此等事在今日,即同列所難堪,而昔人以行之上官。漢時長吏之能自樹立,可見于此矣。”
      縣令長作為基層行政人員,在權力系統(tǒng)中,既是直接親民、專制一方的長官,又是能上通皇帝的最基層官吏。在行政關系中,他們上有郡守、侯王,下有百姓,其在統(tǒng)治系統(tǒng)中的關系錯綜復雜。
      (一)在與所屬郡守的關系中,縣令長基本處于從屬地位。西漢重郡守,郡守可專治千里,對屬吏和屬縣之吏有近乎絕對的權力。但郡下屬縣“之地域雖方僅百里,而職權廣泛,包容甚眾”。故眾多庶務,不可能由郡吏親理。丙吉云:“民斗相殺傷,長安令、京兆尹職所當禁備逐捕。”所以很多事情不只要由郡守處理,更要由縣令長處理,上節(jié)之種種權限即由此產(chǎn)生。
      由于受郡守節(jié)制,縣令長不僅要遵循郡守的安排,聽從郡守的命令,而且在心理狀態(tài)上他們更是處于極端的弱勢。文獻上記載郡尉懼郡守時皆用縣令長見郡守以為比喻,如:像郅都為守時,“始前數(shù)都尉步入府,因吏謁守如縣令,其畏都如此”。周陽由“為守,視都尉如令”。這從一個側面反映了縣令長懼郡守之甚。他們在與郡守的關系中基本處于從屬地位。此外,郡守可檄告屬縣,對其發(fā)布命令,責令聽從。例如,朱博告縣的檄文日:“府告姑幕令丞言賊發(fā)不得,有書。檄到,令丞就職,游徼王卿力有余,如律令!”特別在行縣或接受上計時郡守可行黜陟之權,對課殿或排名在后的縣令長進行責問如《漢書·貢禹傳》的記載中有:貢禹“歲余,以職事為府官所責,免冠謝”。丞對韓延壽所言:“宜循行郡中,覽觀民俗,考長吏治跡。”

      而在縣令長對郡守表示不恭時,郡守就會對縣令長進行責罰!稘h書》載:“(翟)義行太守事,行縣至宛,丞相史在傳舍。立持酒肴謁丞相史,對飲未訖,會義亦往,外吏白都尉方至,立語言自若。須臾義至,內(nèi)謁徑入,立乃走下。義既還,大怒,陽以他事召立至,以主守盜十金,賊殺不辜,部夏恢等收縛立,傳送鄧獄。”對貪猾之縣令長,郡守既可以勸其自己去官,也可以傳檄令其去職,而為置守令。如薛宣溫言使貪猾的高陽令楊湛解印,移書使非法不遜的櫟陽令謝游去官,并調(diào)守令。
      郡守為縣置守令乃較平常之事。遇到能吏,郡守就可便宜行事,使轉守他縣。這種人可以是在任的縣令長,也可以是其他吏員,只要治縣有效就行甚至已有在任縣令長的縣,也可同時置守令,二人同時治事。有能的縣令還可兼行一至幾縣之事。如王尊“初元中,舉直言,遷虢令,轉守槐里,兼行美陽令事”。尚方禁“禁晨夜發(fā)起部中盜賊及它伏奸,有功效。博擢禁連守縣令”。劉平“王莽時為郡吏守茁丘長,政教大行。其后每屬縣有劇賊,輒令平守之,所至皆理,由是一郡稱其能”。上述三例說明郡守為縣置守令、守長,或使兼攝多個縣并非個別情況。另文獻記載中還有魏相、尹賞守長安令,王莽時尹公守茂陵令。但其皆為朝廷選守,非郡守所選郡守還可以向上報送有功的官吏以調(diào)補縣令長。例如,張敞為膠東相時,就“吏追捕有功,上名尚書調(diào)補縣令者數(shù)十人”。
      (二)在與所治民眾的關系中,縣令長又處于絕對權威的地位?h令長在服從郡守的同時,在本縣具有極大的權威。特別是有些郡守為了讓令長保持在縣里的權威,“不欲代縣治”。這使得縣令長在治縣時能充分運用其專治權力。

      焦延壽為小黃令時,“以候司先知奸邪,盜賊不得發(fā)。愛養(yǎng)吏民,化行縣中”,在吏民中有相當高的威信,受到廣泛愛戴。王尊在處理“美陽女子告假子不孝”的案件中,“取不孝子縣(懸)磔著樹,使騎吏五人張弓射殺之,吏民驚駭”。尹賞治長安,“修治長安獄,穿地方深各數(shù)丈,致令辟為郭,以大石覆其口,名為‘虎穴’。乃部戶曹史,與鄉(xiāng)吏、亭長、里正、父老、伍人,雜舉長安中輕薄少年惡子,無市籍商販作務,而鮮衣兇服被鎧姨持刀兵者,悉籍記之,得數(shù)百人。賞一朝會長安吏,車數(shù)百兩,分行收捕,皆劾以為通行飲食群盜。賞親閱,見十置一,其余盡以次內(nèi)虎穴中,百人為輩,覆以大石。數(shù)日壹發(fā)視,皆相枕藉死,便輿出,瘞寺門桓東,蟹著其姓名,百日后,乃令死者家各自發(fā)取其尸”,“賞視事數(shù)月,盜賊止,郡國亡命散走,各歸其處,不敢窺長安”。這些都充分體現(xiàn)了縣令長的專制威權。
      (三)縣令長與當?shù)赝鹾畲嬖谌艏慈綦x的君臣關系。由于西漢初期郡國并行制的遺存,地方二千石,特別是王國相有監(jiān)視、制衡諸侯王的職責,而對于后來分封的侯,中央也同樣為其置相,以治民與監(jiān)視為數(shù)眾多的侯。西漢后期分封的侯國相對較小,因此,大部分的侯國相都是四百石、三百石的秩祿。他們是中央任命的官吏,除治民外,有替中央監(jiān)視侯王動向的義務,因此,侯國相除了具有一般縣令長的特征以外(侯相同樣屬郡守管轄,是縣令長級的治民官),還有其本身的特點。
      根據(jù)漢武帝時期頒發(fā)的“附益之法”,侯相必須與侯保持一定的距離。王莽就國后,“南陽太守以莽貴重,選門下宛孔休守新都相。休謁見莽,莽盡禮自納,休亦聞其名,與相答。后莽疾,休候之,莽緣恩意,進其玉具寶劍,欲以為好。休不肯受,莽因日:‘誠見君面有瘢,美玉可以滅瘢,欲獻其璩耳。’即解其球,休復辭讓。莽日:‘君嫌其賈邪?’遂椎碎之,自裹以進休,休乃受”。從這一記載可以看出侯相一般不敢接受侯的恩惠,以免觸法之所禁?梢韵胂,侯相平時必不敢與侯有所往來。當然,也有侯與相聯(lián)合的事例,如安眾侯劉崇與其相張紹謀反王莽,而這正是朝廷所忌諱的。
      一般的縣令長與侯、王也存在微妙的關系。從記載看,縣似乎有以縣吏為侯家做事的慣例。像衛(wèi)青的父親“以縣吏給事侯家”,霍光之父“以縣吏給事平陽侯家”。但縣令長對侯不可能絕對聽從,有時甚至會忤逆侯王之旨意,侯王也無可奈何。如哀帝為定陶王時,蕭由“為定陶令,失王指”,哀帝也只能在當上皇帝以后才能進行報復,說明當時侯王無權處置縣令長。當然,從間接的材料可以看出,縣令長在怎樣處理與侯王關系上還是比較犯難的。從漢書記載的間接事例可以看出其端倪。如王“坐吉昌邑王被刑后,戒子孫勿為王國吏”;王尊也由于為東平相而被免為庶人。有時甚至會招來殺身之禍。像燕王“定國有所欲誅殺臣肥如令郢人,郢人等告定國。定國使謁者以它法劾捕格殺郢人滅口”。這使得縣令長在處理與侯王的關系時必須格外謹慎。
      總的說來,縣令長在整個官僚系統(tǒng)中是特殊的一類人,他們是一縣(道、邑、侯國)之父母官,在屬吏和百姓中具有極大威權,但他們同時又要受郡守極大的制約,由于西漢地方行政重心在郡一級,這種情況表現(xiàn)得相當明顯。另外。令長相與地方王、侯的關系是很微妙的,特別是侯相,他們既要接受中央監(jiān)視侯王動向的任務,又要處理好與侯王的關系,避免卷入種種政治漩渦之中。因此,他們必須格外謹慎。

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