行政管理論文：淺談人民監(jiān)督員制度的功能
摘要:人民監(jiān)督員制度的民主性、獨立性、預防性、直接性、多樣性的功能特征,對于促進檢察機關公正執(zhí)法,限制權利濫用有著不可替代的積極作用,有待于我們在實踐中不斷研究和探索,逐步完善其功能。
關鍵詞:檢察機關;人民監(jiān)督員制度;功能特征
目前,檢察機關試行的人民監(jiān)督員制度,作為促進檢察機關公正執(zhí)法的一項民主監(jiān)督程序,他與檢察機關所接受的任何一項監(jiān)督相比,都具有其獨到的特征,隨著試點工作的逐步深入,其自身的價值功能也不斷彰顯。突出體現在以下幾個方面:
一、民主性
人民監(jiān)督員制度在我國的監(jiān)督體系中,屬于民主監(jiān)督的范疇,體現了人民群眾當家作主的精神,符合憲法規(guī)定的民主集中制原則,反映了我國人民代表大會制度下人民與國家、國家機關間的關系,也是檢察機關組織活動的原則。這種監(jiān)督的民主性主要表現為:
1、人民監(jiān)督員是代表人民群眾對檢察工作的監(jiān)督。雖然人民監(jiān)督員制度還沒有得到法律的認可,但我國《憲法》就已明確“中華人民共和國的一切權力屬于人民”、“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業(yè),管理社會事務”。《憲法》第二十七條還規(guī)定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務”。
2、在制度的設計上體現了民主性的本質特征。一是以會議的形式對案件進行監(jiān)督評議;二是實行的是票決制;三是監(jiān)督評議會記錄真實,不同意見都記錄在案,且隨時可供備查。
3、人民監(jiān)督員的組成具有廣泛性。人民監(jiān)督員是經過機關、團體、企事業(yè)單位推薦,來自不同的崗位,不同的階層,有著不同的身份。正因為如此,才使得這項制度贏得了社會的公信力,得到了社會的認可。
4、與人大、政協監(jiān)督具有差異性。人民監(jiān)督員的民主監(jiān)督與人大的監(jiān)督不同。人大的監(jiān)督是權力監(jiān)督,人大及其常委會對檢察機關行使監(jiān)督權時,所作出的決議、決定具有剛性,檢察機關必須執(zhí)行。而人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見不具有強制性。人民監(jiān)督員的監(jiān)督與政協的監(jiān)督又有所不同。政協的民主監(jiān)督是指民主黨派的監(jiān)督,其監(jiān)督的主體是民主黨派。而人民監(jiān)督員的監(jiān)督是指人民群眾的監(jiān)督,監(jiān)督的主體是廣大人民群眾。
二、獨立性
人民監(jiān)督員制度的建立,是現行檢察制度基本框架內的一項制度創(chuàng)新,其獨立性是該項制度的程序特征 。主要表現為:
一是程序設計獨立。它是檢察機關辦案過程中的一個獨立環(huán)節(jié),既不影響檢察權的獨立行使,又不與檢察機關內部監(jiān)督或其它監(jiān)督機制混同,是一種獨立的程序性監(jiān)督。二是監(jiān)督運行方式獨立。人民監(jiān)督員評議案件時,案件承辦人只介紹案情和適用法律的情況,不參加評議案件;在監(jiān)督評議階段,檢察機關的其它人員,也不參加旁聽;人民監(jiān)督員評議案件獨立發(fā)表意見,不受他人意志所左右。三是地位獨立。人民監(jiān)督員不依附于任何單位或組織,站在客觀公正的立場上獨立評議案件。四是表決結果獨立。表決意見直接送檢察長審查或進入檢委會,不需其它環(huán)節(jié)的審批。五是身份獨立,人民監(jiān)督員可以應邀列席檢委會或參加有關執(zhí)法檢查。六是監(jiān)督形式獨立。人民監(jiān)督員是來自檢察機關以外的外部監(jiān)督。
應當注意的是,我們說人民監(jiān)督員制度具有獨立性,不能以為這種獨立性是絕對的,而是相對的。其相對性體現在:第一,他不能脫離檢察制度框架而單獨存在。第二,監(jiān)督意見不是一經作出就生效,必須由檢察長及檢委會的采納,才產生法律意義上的效力。第三,監(jiān)督范圍主要是對檢察機關自偵案件中出現的不服逮捕決定、擬撤銷案件和擬不起訴等“三類案件”,而不是對檢察機關所有案件的監(jiān)督。第四,行使的監(jiān)督是程序性的監(jiān)督,而不是實體監(jiān)督。第五,檢委會可以否決人民監(jiān)督員的表決意見。
三、預防性
按照最高人民檢察院《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》(試行)第十一條、第十二條、第十三條規(guī)定:“人民監(jiān)督員發(fā)現人民檢察院辦理直接受理偵查案件具有下列情形之一的,有權提出糾正意見:(一)應當立案而不立案的;(二)超期羈押的;(三)違法搜查、扣押、凍結的;(四)應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的;(五)辦案人員貪贓枉法的”�！叭嗣癖O(jiān)督員可以應邀參加人民檢察院直接受理偵查案件的其他執(zhí)法檢查活動,發(fā)現有違法情況的,可以提出建議和意見;接受人民群眾對檢察人員的投訴,轉交檢舉、控告”�！� 最高人民檢察院和上級人民檢察院在各地的人民監(jiān)督員,可以對本地檢察工作實施監(jiān)督,必要時可以直接向其擔任人民監(jiān)督員的人民檢察院反映情況�！钡@種預防功能只是一種制度上的預防,不能簡單地作為評價、衡量檢察工作好壞的標準。就具體的個案而言,人民監(jiān)督員監(jiān)督評議的意見,僅對案件的處理產生影響,而不是評價檢察官能力的依據。因為不同人,不同的法律水準,不同的角度,對同一案件作出不同的看法和結論,是正常的,也是工作職責所允許的。
四、直接性
監(jiān)督手段的直接性是人民監(jiān)督員制度的權利特征。 所謂直接性,就是指監(jiān)督手段直接對被所監(jiān)督的檢察機關發(fā)生監(jiān)督作用。人民監(jiān)督員對案件的監(jiān)督,直接參與在辦案過程之中,是典型的“事中監(jiān)督”。監(jiān)督意見直接啟動檢委會和上級檢察機關的審查程序而起作用;人民監(jiān)督員還可以直接向承辦案件的檢察官了解案情和法律運用的情況,有權了解案件的證據材料;可以直接對案件進行評議,提出自己的處理意見,甚至否決案件的擬辦意見。這種帶“剛性”的監(jiān)督,彌補了民主監(jiān)督往往是事后監(jiān)督的不足,使民主監(jiān)督提前介入到辦案過程之中,對案件產生實質性的影響。監(jiān)督手段的直接性,也使這種外部監(jiān)督有了“權威性”,有了“權利”的特征。有權利就有壓力,人民監(jiān)督員的監(jiān)督,也給承辦案件的檢察官帶來了一定的外部壓力。一是時間壓力。在刑訴法規(guī)定的辦案期限內,承辦檢察官要提前將案件送人民監(jiān)督員進行監(jiān)督。二是工作壓力。承辦檢察官要將材料準備更充分,法言法語要更準確。三是思想壓力。促使案件承辦檢察官提高自己的廉潔意識、證據意識、程序意識、接受監(jiān)督意識。所以,案件承辦檢察官會更加注重案件質量,公正執(zhí)法,從而使人民監(jiān)督員制度對檢察權的行使起到約束和制約的實效。
五、多樣性
人民監(jiān)督員制度賦予人民監(jiān)督員多種監(jiān)督職能,其中對檢察機關“三類”案件的監(jiān)督,是最主要的一種職能。同時,人民監(jiān)督員還具有應邀參加執(zhí)法檢查、調查和聽證會;應邀列席檢委會;對發(fā)現問題提出批評、建議;轉交人民群眾投訴、控告等職能。這些職能是通過多種多樣的監(jiān)督方式來實現的。1、從監(jiān)督介入階段性來看,有事前監(jiān)督(如執(zhí)法檢查)、事中監(jiān)督(評議案件、列席檢委會等)、事后監(jiān)督(如批評、建議)。2、從監(jiān)督的手段來看,既有直接監(jiān)督,又有間接監(jiān)督。 3、從監(jiān)督的力度來看,既有剛性(提出否決性意見)的監(jiān)督,又有柔性(提出建議性意見)的監(jiān)督。4、從監(jiān)督的主體來看,既可以集體的方式(監(jiān)督員會議)進行監(jiān)督,又可以監(jiān)督員個人身份進行監(jiān)督。從這些監(jiān)督方式的多樣性可以看出,新創(chuàng)設的人民監(jiān)督員制度,既吸取了其它監(jiān)督制度的長處,又避免了其短處。在監(jiān)督過程中,人民監(jiān)督員能夠針對不同的監(jiān)督事項行使不同的監(jiān)督職能,使這項制度既有可操作性又有靈活性,充分體現出這項外部監(jiān)督制度的優(yōu)越性和職能特征,從而發(fā)揮出良好的法制效果。
綜上所述,人民監(jiān)督員制度的建立,是檢察機關深化外部監(jiān)督機制的創(chuàng)新,是現行檢察制度中增設的一種民主監(jiān)督程序,對促進檢察機關公正執(zhí)法,限制權利濫用有著不可替代的積極作用。有待于我們在實踐中不斷研究和探索,逐步完善其功能,推動檢察工作的全面發(fā)展。
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