新時期如何做好央行經(jīng)理國庫職能的轉(zhuǎn)換工作調(diào)研
人民銀行經(jīng)理國庫就是通過辦理預(yù)算收、支業(yè)務(wù)，實現(xiàn)國家的財政預(yù)算計劃，并為財、稅等征收機關(guān)提供金融服務(wù)。隨著財政、稅務(wù)體制改革步伐的加快，新的辦法和措施不斷出臺并實施。為適應(yīng)和更好地服務(wù)于財稅改革，人民銀行在制度建設(shè)、核算系統(tǒng)、清算方式及渠道等方面，做了大量有效的配套支持工作。但是，由于財稅體制的變化，特別是《財政國庫管理制度改革方案》的實施，使人民銀行在經(jīng)理國庫中面臨新的任務(wù)和挑戰(zhàn)──央行由監(jiān)督為重轉(zhuǎn)向服務(wù)為主。因此，本文著重探討新時期央行經(jīng)理國庫職能轉(zhuǎn)變工作的思路和方法。
一、新時期央行經(jīng)理國庫面臨的新任務(wù)、新挑戰(zhàn)。
1、《財政國庫管理制度改革方案》實施，使人民銀行在國庫會計核算管理規(guī)定方面作了較大幅度的改動。主要表現(xiàn)在二個方面：一是國庫的監(jiān)督放松了。即對財政支出的監(jiān)督由監(jiān)督款項內(nèi)容轉(zhuǎn)為監(jiān)督票面內(nèi)容。20xx年4月中國人民銀行下發(fā)的《中國人民銀行關(guān)于國庫會計核算管理與操作的規(guī)定》中要求，國庫在對財政機關(guān)的撥款憑證進行審核時，有十二條審核內(nèi)容，其中憑證票面方面的內(nèi)容有八條，款項用途及去向是否符合財經(jīng)制度等規(guī)定有三條。票面不合規(guī)可以完善，但用途必須符合財經(jīng)紀律的要求，否則，國庫將拒絕支付。這是國庫真正體現(xiàn)監(jiān)督職能的表現(xiàn)之一。而20xx年中國人民銀行經(jīng)過修改后的《國庫會計管理規(guī)定（試行）》中，關(guān)于庫款支撥的審核內(nèi)容為十一條，全部為對憑證票面內(nèi)容的審查核對。它主要針對實施改革后變實撥資金為清算資金方式，但目前情況下，全國的財政國庫集中支付改革都在試點階段，既有實撥資金又有清算資金，兩種方式一個規(guī)定，新規(guī)定對實撥資金的審核就放棄了實質(zhì)性監(jiān)督。二是國庫必須提供高質(zhì)量的服務(wù)。財政國庫集中支付改革實施后，人民銀行負責直接支付和授權(quán)支付的資金清算，主要是接受支付指令、審核清算憑證與支付指令的一致性，并在當日規(guī)定的時間點內(nèi)將資金準確清算給代理行。在規(guī)定的時間內(nèi)，必須完成憑證的審核、崗位間傳遞和清算任務(wù)，與原先實撥資金形式下最遲不得超過下一個工作日撥付的規(guī)定有了更為精確的服務(wù)要求。
2、近年來，稅務(wù)系統(tǒng)逐步開始搞“城市征管改革”試點，實行“統(tǒng)一登記、屬地管理、集中征收、強化征管、重點稽查”模式。退庫范圍幾經(jīng)多次變動，取消了靈活性較強的代征、代扣手續(xù)費提退等退庫業(yè)務(wù)。改革帶來的變化，突出表現(xiàn)在二個方面：一是監(jiān)管弱化。目前的退庫業(yè)務(wù)均為政策性退庫，凡發(fā)生的退庫業(yè)務(wù)政策性強，手續(xù)明確，即使不符合規(guī)定以手續(xù)提供不全或票面不規(guī)范為多。與以往較靈活的代征、代扣手續(xù)費退庫相比，可以說是審核手續(xù)是否齊全與審查該不該退之別。征收機關(guān)在退庫業(yè)務(wù)中對國庫收回了“笑臉”。二是服務(wù)需求提升。國稅系統(tǒng)撤并機構(gòu)后，部分原來在異地征收機關(guān)分支機構(gòu)的納稅戶，劃分在市直征收機關(guān)管轄，其所繳納的增值稅實行中央、省、市、縣四級分成體制。按目前國庫會計核算規(guī)定和慣例，稅收只能從最基層收款國庫為入庫報解基礎(chǔ)，采用“自下而上報解制”。這樣異地納稅戶需到市直征收機關(guān)申報、納稅，市直征收機關(guān)需到異地取票、對賬，形成了征收機關(guān)和納稅戶的雙重交叉矛盾和不便利。市環(huán)保部門負責征收的設(shè)在縣（區(qū)）的市營企業(yè)的排污費也存在上述問題。而地稅部門內(nèi)部的任務(wù)統(tǒng)計與征收機關(guān)不對應(yīng)于一個收款國庫，同樣造成對賬與任務(wù)統(tǒng)計牽扯等不便。這些新情況，無疑給人民銀行的現(xiàn)行業(yè)務(wù)運行模式提出了挑戰(zhàn)，向國庫服務(wù)提出了更高的需求。
以上情況不難看出，國庫最主動、最直接的對外監(jiān)督主要是對預(yù)算支出的審查。財稅改革后，支與不支、退與不退，只是票面合規(guī)及手續(xù)齊全否，完善手續(xù)后支付只是時間問題，國庫對款項的內(nèi)容沒有拒付權(quán)利。至此，國庫的監(jiān)督職能發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。
二、新時期如何做好央行經(jīng)理國庫職能的轉(zhuǎn)換工作。
經(jīng)濟在發(fā)展，社會在前進，面對各行各業(yè)改革的大好形勢，人民銀行應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整工作重心，依法履行經(jīng)理國庫的職能，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)。
�。ㄒ唬┺D(zhuǎn)變觀念，為央行經(jīng)理國庫職能轉(zhuǎn)換工作打好基礎(chǔ)。
宏觀上講國庫是為地方經(jīng)濟服務(wù)的，或者更直接、更確切地說國庫是服務(wù)于各級財政和征收機關(guān)的，財政和征收機關(guān)的改革勢必要求國庫順應(yīng)改革、服務(wù)改革。筆者認為人民銀行面對當前的新任務(wù)和新挑戰(zhàn)，應(yīng)從以下幾方面做好工作：一是轉(zhuǎn)變觀念、提高認識。人民銀行各級領(lǐng)導和國庫人員，都應(yīng)該從改革是國家的基本國策，任何部門都必須拋棄小集體利益、無條件地服從和配合改革的實施這一高度來認識當前的財稅改革形勢，打破舊的履職觀念，樹立新的服務(wù)為主、有限監(jiān)管的理念，把思想統(tǒng)一到圍繞改革如何抓服務(wù)、如何服務(wù)好，讓服務(wù)對象滿意、讓地方政府滿意、從而使人民銀行的`服務(wù)質(zhì)量進一步提高。二是打造國庫高素質(zhì)化隊伍。針對目前國庫人員大都停留在應(yīng)付日常的業(yè)務(wù)操作階段，懂業(yè)務(wù)的不通計算機，通計算機的業(yè)務(wù)不專，人員知識單一、進取心不足、素質(zhì)與業(yè)務(wù)發(fā)展不相稱的狀況，制定行之有效的學習計劃，采取各種形式，加強各項改革措施和法律的學習，挖掘每個人的特長和潛力，通過多輪崗、壓擔子、勤鍛煉，達到通理論、明操作、懂管理、會分析的知識多元、技術(shù)復(fù)合的人才目標。三是建立合理有效的人才效率機制�！秶鴰鞎嫻芾硪�(guī)定（試行）》要求，國庫會計核算應(yīng)設(shè)立的崗位多達16個，加上統(tǒng)計分析、國債管理、領(lǐng)導崗等，必須設(shè)立的崗位至少在19個以上，除去能兼職的崗位，需要12—14人來承擔。事實上，目前因崗位設(shè)置過于細化，崗位間業(yè)務(wù)量不均衡、重復(fù)操作、一些崗位限制兼任等原因，帶來崗位人員工作量不均衡，影響工作積極性；崗位間相互等待使工作效率低下；人力資源浪費使風險責任人為擴大等問題。造成了制度與實際性、實用性脫節(jié)以及人才知識狹窄的不良反映。那么，是不是人越多越好，越多越能保證安全呢？筆者認為，改革現(xiàn)行以崗定人為以業(yè)務(wù)量定人的機制，采用商業(yè)銀行綜合柜員制做法，合理確定崗位和人員。這樣有兩點好處，其一能提高工作效率和人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)，避免崗位間傳遞等待和知識單一。其二人防和機防相結(jié)合，責任明確。避免越改革人卻越用越多，1人能夠承擔的責任非得拉上一大串。
�。ǘ┮婪穆�，發(fā)揮好有限的監(jiān)督職能，為國家守好庫。
人民銀行國庫部門雖然重心轉(zhuǎn)移了，但仍有內(nèi)容監(jiān)督，因此，我們要做到依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督。所謂依法監(jiān)督，就是在法律許可的范圍內(nèi)，分清該監(jiān)督什么，不該監(jiān)督什么，怎樣監(jiān)督。比如當前的財政支出實行實撥資金和國庫集中支付兩種形式相結(jié)合的辦法，而現(xiàn)行的《國庫會計管理規(guī)定（試行）》是適用于集中支付形式下清算憑證的審核，對當前國庫集中支付試點階段，少部分預(yù)算單位實行集中支付，大部分仍是實撥資金的情況來說，對實撥資金撥款憑證的監(jiān)督按新制度就對不上號。對此，筆者認為，改革試點階段，對采用撥款憑證支出的仍按總行《中國人民銀行關(guān)于國庫會計核算管理與操作的規(guī)定》執(zhí)行，采用集中支付清算方式支出的按《國庫會計管理規(guī)定（試行）》執(zhí)行，待國庫集中支付辦法全面推開后，再統(tǒng)一按現(xiàn)行制度進行過渡，做到特殊時期特殊政策，有效監(jiān)督不落空。再如稅務(wù)部門的退稅，國庫收到收入退還書、企業(yè)申請書、稅務(wù)機關(guān)的審批書、已入庫繳款書復(fù)印件及相關(guān)連的資料，核對無誤后，理應(yīng)辦理退庫手續(xù)。但國庫對該企業(yè)是否應(yīng)享受該退稅政策、是否是福利企業(yè)等屬稅務(wù)部門把關(guān)審核的問題，國庫就不予延伸核查。做到該誰把的關(guān)誰把，該誰負的責任誰負，職責分明，有效監(jiān)督不越權(quán)。所謂規(guī)范監(jiān)督，就是對監(jiān)督內(nèi)容要按程序、重依據(jù)、把尺度。按程序就是有計劃的撥、退款，必須計劃在先，支付在后，該哪一級審核的哪一級審核，不能顛倒和省略；重依據(jù)就是臨柜人員審核要有制度依據(jù)，什么項目該審，審核的標準是什么，要心中有數(shù)；把尺度就是把握撥、退業(yè)務(wù)的拒付界限，什么依據(jù)就能說明問題，什么項目是主要的、次要的。實行規(guī)范監(jiān)督，不僅使監(jiān)督過程規(guī)范，其票面形式和業(yè)務(wù)的結(jié)果最終都達到規(guī)范才是目標。
�。ㄈ┊敽脜⒅\，提供優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。
金融服務(wù)本是人民銀行的基本職責，但財稅改革的進一步深化對金融服務(wù)的要求更加提升。為此，人民銀行應(yīng)緊緊圍繞財稅改革的合理需要這一中心，換位思考，主動服務(wù)，盡可能滿足財政、稅務(wù)等部門各種合理的業(yè)務(wù)要求。一是挖掘系統(tǒng)優(yōu)勢，主動探索服務(wù)渠道。面對改革中出現(xiàn)的各種復(fù)雜情況，人民銀行應(yīng)主動為改革者著想，從國庫的角度，盡可能尋找解決的突破口。如國稅系統(tǒng)機構(gòu)撤并后，異地納稅戶入庫問題。我們積極想辦法，考慮了一套理論上行得通，但與制度不相符的“自上而下報解制”操作方式，及時向上級行反映。這是對現(xiàn)行制度的一種挑戰(zhàn)和改革，又是挖掘系統(tǒng)潛能的一次探索。新的形勢使國庫面對出現(xiàn)的新情況不得不換位思考：制度是保證業(yè)務(wù)發(fā)展的，在它不適應(yīng)發(fā)展需要時，就應(yīng)該對它進行改革。二是發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，構(gòu)建知識互惠、信息共享環(huán)境。改革對于任何部門都是新生事物，實踐中會遇到許多新知識、新問題。人民銀行理當承擔起金融咨詢服務(wù)工作，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢，創(chuàng)建服務(wù)平臺。比如財政部門欲將商業(yè)銀行預(yù)算外專戶資金由人民銀行來進行清算，我們一來從制度出發(fā)申明目前商業(yè)銀行承辦的必要和利處；二來從金融結(jié)算方面闡明人民銀行清算會造成資金劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、資金到賬慢，影響使用和加大財政部門對賬工作量的弊端。財政部門在工作交流中意外獲得了許多金融結(jié)算知識，非常滿意。日常工作中也不斷遇到稅務(wù)、環(huán)保等征收機關(guān)，來咨詢異地征稅開戶、劃款、計息等問題，我們都給予耐心解釋或解決。反之，人民銀行在財稅體制改革中也多次邀請財稅部門業(yè)務(wù)人員講授專業(yè)知識，在這種互惠的平臺上，國庫的服務(wù)形式、力度得到了最大程度的拓展和滲透，財、稅、庫知識得到了最好的交流。三是加強統(tǒng)計分析，提供決策素材。利用國庫核算預(yù)算收支，數(shù)據(jù)準、快、全的獨特優(yōu)勢，將各類報表數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為分析成果，在本部門、本轄區(qū)國庫系統(tǒng)開展分析例會活動，繼而牽頭組織財、稅等相關(guān)部門進行分析，以此引領(lǐng)地方經(jīng)濟問題探討，為地方政府、財、稅等部門決策提供活素材，當好參謀，服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展。
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