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公共資金績效審計(jì)內(nèi)容
績效審計(jì)是指由國家審計(jì)機(jī)關(guān)對政府及其各隸屬部門的經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行的審計(jì)。那么公共資金績效審計(jì)內(nèi)容有哪些呢?我們一起來看看!
一、相關(guān)概念
公共資金指公共財(cái)政資金和其他社會公共資金，是通過稅、利、費(fèi)、債方式籌集和分配的資金。公共資金是以國家為主體,通過政府或企事業(yè)單位的收支活動,集中公共資金,用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動，它具有公共性、非盈利性、調(diào)控性和法治性等特征。也就是說公共資金是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，以滿足社會公共需要為主旨而進(jìn)行的政府和企事業(yè)單位收支活動或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式。
績效審計(jì)是指由國家審計(jì)機(jī)關(guān)對政府及其各隸屬部門的經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及資金使用效益進(jìn)行的審計(jì)。這個(gè)定義突出了績效審計(jì)是以3E為核心的，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性�？冃徲�(jì)從它的產(chǎn)生發(fā)展到現(xiàn)在已有四五十年歷史，且發(fā)展勢頭迅猛，已經(jīng)成為衡量一個(gè)國家的政府審計(jì)是否走向現(xiàn)代化的標(biāo)志之一。
二、公共資金績效審計(jì)的必要性
績效審計(jì)作為一種獨(dú)立的審計(jì)類型，通過對財(cái)政資金使用情況的微觀審計(jì)和深入分析，揭露影響財(cái)政資金使用效益的突出問題，特別是國有資產(chǎn)的流失、浪費(fèi)、損失等重大問題，對規(guī)范公共資金行為，實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置，避免不必要的公共資金支出、提高公共資金使用效率具有重要意義，也是人民群眾監(jiān)督政府部門或企事業(yè)單位履行效益責(zé)任的需要。
加強(qiáng)公共資金績效審計(jì)是我國審計(jì)發(fā)展的必然趨勢，也已經(jīng)越來越引起廣大人民群眾的密切關(guān)注，迫切要求審計(jì)機(jī)關(guān)把公共資金績效審計(jì)作為審計(jì)工作的重點(diǎn)。隨著公共資金支出的增長，使公共資金使用效益問題受到越來越大的關(guān)注。一些部門和地方盲目投資、重復(fù)建設(shè)造成的損失浪費(fèi)驚人，績效低下問題突出。開展公共資金績效審計(jì)能夠?qū)操Y金支出進(jìn)行有效的監(jiān)督和檢查，加強(qiáng)公共資金支出控制，改善財(cái)政支出績效，并完善我國的審計(jì)監(jiān)督體系。
三、公共資金績效審計(jì)的內(nèi)容
公共資金績效審計(jì)的總體目標(biāo)應(yīng)是揭露問題、加強(qiáng)管理、推動改革、規(guī)范秩序、提高效益。而公共資金支出主要是以財(cái)政支出為主要內(nèi)容，其績效審計(jì)的內(nèi)容主要有以下幾個(gè)方面：
(1)保障政府和企事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)支出。國家政府部門和企事業(yè)單位必須要以公共預(yù)算撥款的形式來保障其正常運(yùn)行。
(2)公共投資支出。公共投資支出具有非競爭性、非營利性的特點(diǎn)，對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略性意義。主要包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，高技術(shù)及重大的技術(shù)先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等。
(3)調(diào)節(jié)收入分配支出。通常以財(cái)政轉(zhuǎn)移支出的形式支出。其內(nèi)容主要包括兩個(gè)層面內(nèi)容：首先是政府間轉(zhuǎn)移支出，各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，為實(shí)現(xiàn)各級政府公共服務(wù)水平的均等化，推動經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展而實(shí)現(xiàn)的政府間轉(zhuǎn)移支出;其次是保障人民基本生活權(quán)利和收入水平公平分配的支出，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)。災(zāi)害救濟(jì)、最低收入保障等內(nèi)容。
公共資金支出內(nèi)容繁雜，不僅限于上述內(nèi)容，只是主要內(nèi)容。在審計(jì)主體和客體受諸多限制情況下，審計(jì)機(jī)關(guān)只有把重點(diǎn)放在公共資金支出耗用資源最多、效益容易衡定的項(xiàng)目上，才能做到有的放矢，確保重點(diǎn)。
四、目前公共資金績效審計(jì)存在的問題和難點(diǎn)
近年來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)也對公共資金績效審計(jì)進(jìn)行了研究和探討，但是在實(shí)踐中績效審計(jì)還是非常薄弱，與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)公共資金建設(shè)的要求還有一段相當(dāng)大的距離，需要進(jìn)一步的完善。由于受到審計(jì)環(huán)境、審計(jì)力量、體制等多方面原因的限制，我國公共資金績效審計(jì)工作還需加強(qiáng)和完善，總結(jié)起來主要存在以下幾個(gè)方面的的原因：
(1)公共財(cái)政體制不夠完善
我國的財(cái)政體系正處于向公共財(cái)政體系轉(zhuǎn)型期,受傳統(tǒng)財(cái)政體制的影響,市場在資源配置中的基礎(chǔ)地位尚未確立,財(cái)政支出中未體現(xiàn)出這一方面的成功改革,“越位”和“缺位”現(xiàn)象同時(shí)存在;部門預(yù)算、政府采購制度、國庫集中收付制度等改革還處于起步階段,部門預(yù)算不透明、不公開,政府采購進(jìn)度緩慢,部門單位逃避國庫集中支付等問題大量存在。由于公共財(cái)政體制的不完善,使得開展公共資金績效審計(jì)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)不充分、不明確,審計(jì)人員無從下手,加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn),削弱了審計(jì)部門的工作效率,不利于審計(jì)部門提供有用的管理信息,影響我國公共資金績效審計(jì)的開展。
(2)審計(jì)獨(dú)立性不強(qiáng)
我國現(xiàn)行的審計(jì)體制是行政型審計(jì)模式,根據(jù)《憲法》和《審計(jì)法》的規(guī)定,國家審計(jì)署隸屬于國務(wù)院,地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行業(yè)務(wù)管理以上級審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)為主、組織管理以同級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。審計(jì)機(jī)關(guān)直接受本級政府行政首長領(lǐng)導(dǎo),履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。
審計(jì)獨(dú)立性是保證審計(jì)行為客觀、公正的條件,而審計(jì)獨(dú)立性的核心是人員獨(dú)立和經(jīng)費(fèi)獨(dú)立,這正是行政型審計(jì)體制無法滿足的�，F(xiàn)行國家審計(jì)體制的弊端集中表現(xiàn)為審計(jì)體制缺乏獨(dú)立性,審計(jì)機(jī)關(guān)難以有效制約和監(jiān)督權(quán)力,特別是政府某些活動有悖于法律,或在行政活動中為了政績存在短期行為時(shí)。在現(xiàn)行體制下,如果同級人民政府和人民代表大會之間、地方人民政府和上級審計(jì)機(jī)關(guān)之間產(chǎn)生利益沖突,審計(jì)監(jiān)督的作用就難以發(fā)揮出來。
(3)開展公共資金績效審計(jì)的基礎(chǔ)比較薄弱
財(cái)政資金績效審計(jì)的基礎(chǔ)要求被審計(jì)單位提供的資料數(shù)據(jù)(包括財(cái)政財(cái)務(wù)資料和各業(yè)務(wù)資料數(shù)據(jù)),是真實(shí)、合法的。只有在完成對被審計(jì)對象財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法審計(jì)并對其不真實(shí)、不合法事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整的前提下,才能實(shí)施績效審計(jì),按有關(guān)績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法對被審計(jì)對象進(jìn)行比較分析、評價(jià)和建議,否則績效審計(jì)評價(jià)結(jié)果的正確性、可靠性令人置疑,績效審計(jì)評價(jià)也就失去意義。當(dāng)前我國正處于新舊體制轉(zhuǎn)型期,由于新體制尚不完善,集中、統(tǒng)一、透明的公共財(cái)政制度尚未完全建立,市場監(jiān)督機(jī)制不健全等原因,市場經(jīng)濟(jì)秩序在一定范圍還比較混亂,表現(xiàn)在財(cái)經(jīng)領(lǐng)域就是違法亂紀(jì)行為比較突出,會計(jì)資料的真實(shí)性還沒有得到保證,內(nèi)部控制規(guī)范不健全,績效審計(jì)賴以評價(jià)的基礎(chǔ)可靠性不夠,這就給開展財(cái)政資金績效審計(jì)帶來很大的困難和風(fēng)險(xiǎn)。加之真實(shí)性、合法性審計(jì)仍是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù),審計(jì)機(jī)關(guān)每年都揭露大量的違規(guī)行為,從而制約了審計(jì)機(jī)關(guān)對財(cái)政資金績效審計(jì)的開展。
(4)相關(guān)的法律法規(guī)不夠健全、不完善、不具體
隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是建立公共財(cái)政框架和推行財(cái)政改革的過程中,許多改革仍處于試點(diǎn)階段,法規(guī)不健全,制度不完善,審計(jì)查處財(cái)政部門違背公共財(cái)政框架的做法往往無法可依,難以做出合理評價(jià)。如《預(yù)算法》是1995年正式實(shí)施的,該法對財(cái)政部門規(guī)定較粗,如預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整的規(guī)定過于原則,轉(zhuǎn)移支付資金、預(yù)備費(fèi)、超收財(cái)力的分配權(quán)限未明確規(guī)定,致使具體操作存在一定的隨意性,影響審計(jì)部門作出正確判斷。
(5)受傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)觀念影響，開展公共資金績效審計(jì)的意思和理念尚未牢固樹立
目前,審計(jì)機(jī)關(guān)所進(jìn)行的公共資金審計(jì)大部分是事后審計(jì),重在揭露問題,查處違紀(jì)違規(guī)行為,不少審計(jì)人員的審計(jì)思路還停留在原有的財(cái)務(wù)收支審計(jì)上,實(shí)際工作中習(xí)慣于看賬本、翻憑證,善于發(fā)現(xiàn)微觀的經(jīng)濟(jì)問題,缺乏從宏觀角度發(fā)現(xiàn)、分析問題的能力,對于如何查處違紀(jì)違規(guī)問題糾錯(cuò)防弊得心應(yīng)手,而對如何分析評價(jià)公共資金經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性缺乏科學(xué)、宏觀和準(zhǔn)確的定位。同時(shí),公共資金績效審計(jì)的工作成果往往體現(xiàn)在項(xiàng)目資金的節(jié)約上,不像傳統(tǒng)審計(jì)的成果那樣量化直觀,在當(dāng)前我國合規(guī)性審計(jì)任務(wù)仍然非常繁重的情況下,對績效審計(jì)這種投入精力較多但成果暫時(shí)不明顯的審計(jì)模式,難免產(chǎn)生抵觸情緒。加之不少審計(jì)人員對績效審計(jì)的認(rèn)識還存在偏差,認(rèn)為公共資金績效審計(jì)就是將若干經(jīng)濟(jì)指標(biāo)放在一起,加以簡單比較。
(6)審計(jì)人員的素質(zhì)不能適應(yīng)績效審計(jì)發(fā)展的需要
績效審計(jì)的目標(biāo)是尋求提高績效的途徑并鼓勵(lì)和幫助被審計(jì)單位采取必要的措施。因此,在績效審計(jì)實(shí)施中,審計(jì)人員要檢查確定政策目標(biāo)以及實(shí)施方法所依據(jù)信息的完整性、可靠性、準(zhǔn)確性;評價(jià)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的效果性、效率性及經(jīng)濟(jì)性,包括未預(yù)見的副作用等問題�？梢娍冃徲�(jì)工作涉及面廣,這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)要具備多專業(yè)的優(yōu)秀人才,例如財(cái)會、社會科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、工程與法律方面的人才,特別是需要這方面的復(fù)合型人才。目前,績效審計(jì)人員隊(duì)伍建設(shè)落后于實(shí)際工作的發(fā)展,審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員知識結(jié)構(gòu)較單一,缺少訓(xùn)練有素、能運(yùn)用績效審計(jì)知識的復(fù)合型人才。
五、完善公共資金績效審計(jì)應(yīng)該采取的措施
公共資金績效審計(jì)的開展是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要多方面及相關(guān)部門的配合，否則公共資金績效審計(jì)難以開展并實(shí)現(xiàn)預(yù)期的審計(jì)目標(biāo)。我國雖然已經(jīng)基本具備了開展公共資金績效審計(jì)的條件，但是還存在著各種因素不完備，針對以上的原因，提出一些對策和建議。
(1)完善政府審計(jì)體制改革，增強(qiáng)審計(jì)的獨(dú)立性
改革現(xiàn)有的政府審計(jì)體系，必須對審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革�？梢越⒋怪钡膶徲�(jì)機(jī)關(guān)系統(tǒng)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)垂直管理于上級審計(jì)機(jī)關(guān)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的預(yù)算全部納入省級預(yù)算或中央財(cái)政預(yù)算，將審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于當(dāng)?shù)卣�，地方審�?jì)機(jī)關(guān)只需向上級審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告工作情況。由于審計(jì)機(jī)關(guān)不受政府的領(lǐng)導(dǎo)，可以根據(jù)年度審計(jì)計(jì)劃，有計(jì)劃地實(shí)施重點(diǎn)審計(jì)，充分發(fā)揮政府審計(jì)的監(jiān)督和服務(wù)職能。
(2)加強(qiáng)績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的研究
為使績效審計(jì)工作有章可循,使績效審計(jì)制度納入法制化的軌道,使績效審計(jì)有法可依,實(shí)施有效的審計(jì)監(jiān)督。目前應(yīng)加大對績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)研究和開發(fā)力度。在績效審計(jì)中最大難題就是難以找到合適的審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)指標(biāo)。不同類型的審計(jì)項(xiàng)目、單位和部門績效評價(jià)體系差別較大。各級審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在積極探索的基礎(chǔ)上,認(rèn)真總結(jié)和不斷修訂審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),從而讓績效審計(jì)工作更好開展，確保審計(jì)工作有章可循,規(guī)范運(yùn)作，使審計(jì)工作制度化、規(guī)范化。針對審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題落實(shí)整改措施。對具有普遍性、全局性的問題,除了督促糾正之外,應(yīng)把重點(diǎn)放在督促建立健全制度上,從落實(shí)制度上督促整改,達(dá)到既治標(biāo),又治本的目的。在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國國情,兼顧社會效益和環(huán)境效益的基礎(chǔ)上,建立一套適合我國國情的績效標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)體系,是保證我國績效審計(jì)科學(xué)化的根本要求和基本措施。
(3)建立健全完善的審計(jì)責(zé)任追究制度
要加強(qiáng)責(zé)任追究制度執(zhí)行的監(jiān)督力度及審計(jì)建議事后執(zhí)行的監(jiān)督力度。審計(jì)結(jié)果公告并不等于審計(jì)工作己經(jīng)結(jié)束,由于績效審計(jì)本身就是一種事后審計(jì),只能是進(jìn)一步完善對資金使用后總結(jié)的制度內(nèi)容。鑒于此,為了防止績效審計(jì)成為一種形式化的程序,我們應(yīng)通過建立和完善支出決策失誤責(zé)任追究制度,明確法律責(zé)任,使相關(guān)法律法規(guī)更加具體和規(guī)范化,實(shí)現(xiàn)“誰決策,誰負(fù)責(zé)”的審計(jì)監(jiān)督目的。對發(fā)現(xiàn)問題的項(xiàng)目和單位要一查到底,堅(jiān)決依法追究單位及其負(fù)責(zé)人的直接責(zé)任,對于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的投資浪費(fèi)現(xiàn)象要堅(jiān)決予以揭露和制止。在績效審計(jì)的基礎(chǔ)上,對那些沒有效益的項(xiàng)目追加投資時(shí),要嚴(yán)格把關(guān),為今后的公共財(cái)政支出發(fā)揮導(dǎo)向作用。同時(shí)對審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)對審計(jì)建議的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督,而不應(yīng)該抱著“審過了也就完事了”的態(tài)度。
(4)提高審計(jì)人員素質(zhì)
公共資金績效審計(jì)作用發(fā)揮的如何,在很大程度上取決于政府審計(jì)人員素質(zhì)的高低。人力資源的利用是決定政府系統(tǒng)政務(wù)工作效率和效益的關(guān)鍵因素。因此,為了適應(yīng)公共資金績效審計(jì)開展的要求,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)高度重視和充分發(fā)揮人才的基礎(chǔ)性、決定性和戰(zhàn)略性作用,加大人力資本投資,強(qiáng)化審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)，提高審計(jì)人員綜合素質(zhì)。一是提高認(rèn)識,深化公共資金績效審計(jì)理念。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,社會分工不斷細(xì)化，審計(jì)自身也經(jīng)歷了一個(gè)提升層次和深化轉(zhuǎn)型的過程。推動公共資金績效審計(jì),要把適應(yīng)公共資金審計(jì)轉(zhuǎn)型的高度和變化作為未來審計(jì)的發(fā)展方向。在此基礎(chǔ)上,必須先深化公共資金績效審計(jì)理念,全面理解績效審計(jì),防止狹隘化和片面化。二是加大審計(jì)人員培訓(xùn)力度。著重拓寬審計(jì)人員的思路,提高審計(jì)判斷力和綜合分析能力,一方面使審計(jì)人員具備創(chuàng)新能力,能夠發(fā)現(xiàn)問題的能力;另一方面,能夠以聯(lián)系發(fā)展的觀念提出解決問題的建議。建立一套完備的、切實(shí)可行的培訓(xùn)制度,有計(jì)劃、有重點(diǎn)地采用多種途徑,抓好在職審計(jì)人員的專業(yè)培訓(xùn),特別是多樣化、創(chuàng)新的方法訓(xùn)練,著力培養(yǎng)復(fù)合型人才,優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍的知識結(jié)構(gòu),使之適應(yīng)績效審計(jì)發(fā)展趨勢的需要。三是有效整合審計(jì)人力資源。各級審計(jì)機(jī)關(guān)要認(rèn)真分析審計(jì)隊(duì)伍現(xiàn)狀,合理配置人力資源,充分發(fā)揮審計(jì)的整體優(yōu)勢。在加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部各職能處室和上下級審計(jì)機(jī)關(guān)之間聯(lián)動協(xié)作的基礎(chǔ)上,充分利用外部人力資源為審計(jì)服務(wù),做到不求所有,但求所用,發(fā)揮他們在真實(shí)合法性審計(jì)方面的優(yōu)勢。此外,審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)積極探索建立審計(jì)人員職業(yè)化管理體制,通過完善考核、競爭、激勵(lì)、獎懲等機(jī)制,創(chuàng)造有利于審計(jì)人才成長的環(huán)境。
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