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盤點住房公積金制度問題
我國住房公積金制度是在20世紀90年代初為推進住房貨幣化改革、解決長期和穩(wěn)定的住房消費資金來源問題而推出的。它為我國城鎮(zhèn)住房體制順利轉(zhuǎn)軌、提高職工住房消費支付能力、推動房地產(chǎn)市場形成等發(fā)揮了巨大作用。但是，隨著我國經(jīng)濟體制的深入改革，房地產(chǎn)的快速發(fā)展，住房公積金制度的實施不僅沒有兼顧公平與效率，反而對城鎮(zhèn)居民的收入分配差距產(chǎn)生了負面影響。
一、 中國住房公積金制度概述
(一)住房公積金制度定義、性質(zhì)
住房公積金制度，指由國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位(以下簡稱單位)及其在職職工繳存的長期住房儲金，用以日后支付職工家庭購買或自建自住住房等住房費用的制度。職工個人繳存的住房公積金與職工所在單位為職工繳存的住房公積金，歸職工個人所有。此外，住房公積金制度還應(yīng)該具有保障性、互助性、長期性的性質(zhì)。
(二)特點
國務(wù)院為了加強對住房公積金的管理，維護住房公積金所有者的合法權(quán)益，促進城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，制定了《住房公積金條例》(以下簡稱《條例》)。住房公積金具有以下特點：強制性，是指單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立的，住房公積金管理中心有權(quán)責(zé)令限期辦理，逾期不辦理的，可以按《條例》的有關(guān)條款進行處罰，并可申請人民法院強制執(zhí)行;普遍性，是指無論其工作單位性質(zhì)如何、家庭收入高低、是否已有住房，都必須按照《條例》的規(guī)定繳存住房公積金;專用性，是指職工住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個人不得挪用。①
我國住房公積金制度的目標一方面是為了保障公積金繳存者的資金利益，另一方面是為了促進中國城鎮(zhèn)化進程，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平。因此，如何發(fā)揮住房公積金制度的優(yōu)勢，充分做到揚長避短，有利于收入再分配的既注重效率又注重公平成為當(dāng)前改善住房公積金管理的重要問題。
二、我國住房公積金制度現(xiàn)存的問題
(一)公積金覆蓋面發(fā)展不平衡
1.不同經(jīng)濟發(fā)展程度的地區(qū)住房公積金發(fā)展不平衡
總體上看，我國東部發(fā)達地區(qū)公積金繳存覆蓋面較廣，中西部發(fā)達地區(qū)較窄。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，改革開放和進入市場經(jīng)濟的時間早，財稅收入增長速度快，因而住房公積金制度得到迅速發(fā)展。但在內(nèi)地經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的力度不大，企業(yè)經(jīng)濟效益低，財政收入不高，住房公積金發(fā)展緩慢，與沿海地區(qū)的差距甚大。
2.同一地區(qū)不同性質(zhì)的單位住房公積金發(fā)展不平衡
《條例》明確規(guī)定了繳存公積金的單位應(yīng)該包括國家機關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團體。但實際上，除了國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)等單位公積金參加覆蓋面較廣之外，私營企業(yè)、外商投資企業(yè)覆蓋面較窄。此外，不同效益的企業(yè)單位住房公積金覆蓋也不同，效益好的企業(yè)比效益不好的企業(yè)覆蓋面廣。
(二)公積金繳費懸殊
1.公積金繳費比例懸殊
《條例》僅規(guī)定了單位與個人繳納公積金的最低比例，并且允許有條件的地區(qū)適當(dāng)提高繳費比例，因此地方政府就可以在不低于規(guī)定的繳費比例條件下，制定本地區(qū)的繳費比例。于是，各個地區(qū)在公積金繳費比例上就會出現(xiàn)差異，這種差異會使得地區(qū)、單位和個人實際繳費額度出現(xiàn)差異，進而對職工的個人收入產(chǎn)生影響。
2.公積金繳費基數(shù)懸殊
《條例》并沒有對“月平均工資”這一范圍進行界定。在現(xiàn)實生活中，職工個人的收入結(jié)構(gòu)異常復(fù)雜，既有工資性收入，又有獎金性、津貼性收入，還有其他收入，且收入組成部分所占的比重也不相同。②這種差異會強化收入結(jié)構(gòu)不同的行業(yè)和單位選擇按照不同的繳費基數(shù)來繳納住房公積金的動機，進而對收入結(jié)構(gòu)不同的行業(yè)和單位收入分配差距產(chǎn)生影響。
3.公積金繳費額度懸殊
如果避開繳費比例和繳費基數(shù)的差異性，現(xiàn)行的制度設(shè)計也會使得高收入群體為自己繳納較多的公積金，并且獲得單位為其繳納的較多的公積金;但是，對于低收入群體，其自身繳納較少公積金，同時單位為其繳納公積金也較少。
(三)公積金信貸不公平
1.公積金參與者之間的不公平
我國住房公積金制度具有強制性，它在制度上排斥了居民收入水平、消費偏好以及投資欲望等方面存在的差別。同時，由于參與者可以不受自己繳存公積金規(guī)模的約束而從中獲得貸款，且這種貸款利率遠遠低于商業(yè)銀行的貸款利率，因此嚴重破壞了住房公積金的公平性原則。
2. 公積金參與者與非參與者之間的不公平
在我國，職工參加了住房公積金繳存并相應(yīng)的獲得貸款，可享受一定的低息補貼。但實際上，有相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)職工未能進入住房公積金體系，他們或因所屬單位經(jīng)營狀況差經(jīng)濟效益低，或因所屬單位在住房公積金的覆蓋范圍之外(如大多非國有企業(yè)和個體經(jīng)營等)。而往往最需要改善住房條件、最需要獲得政策扶持的正是這些單位的職工和居民，他們卻無法享受到相關(guān)各種政策優(yōu)惠而繼續(xù)受到不公平待遇。
三、住房公積金制度問題對收入分配差距的影響
(一)宏觀層面
我國住房公積金制度在全國范圍內(nèi)實施，但是在不同經(jīng)濟發(fā)展程度的地區(qū)覆蓋面不同，且各地區(qū)繳費比例也不同。因此，宏觀上，住房公積金制度對收入分配的影響主要體現(xiàn)在不同地區(qū)間收入分配差距的影響。因為住房公積金也是收入的來源之一，且普遍住房具有潛在的升值趨勢，東部及發(fā)達地區(qū)住房公積金覆蓋廣，這會使與西部及經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)間接甚至直接拉開收入差距，使東西部地區(qū)收入差距越來越大。另外，不同地區(qū)在制定繳費比例、繳費基數(shù)時有所差異，這種差異會使得地區(qū)間實際繳費額度出現(xiàn)差異，從而也使地區(qū)間收入分配差距產(chǎn)生影響。 (二)中觀層面
從同一地區(qū)不同企事業(yè)單位的比較。國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)等單位公積金覆蓋面較高外，私營企業(yè)、外商投資企業(yè)覆蓋面較窄。效益好的企業(yè)比效益差的企業(yè)覆蓋廣。高收入行業(yè)比低行業(yè)覆蓋廣。高收入行業(yè)或者單位等可支配的資源充裕，在繳費時，往往以員工所有收入為基數(shù)繳納公積金，而中等收入行業(yè)或者單位可支配的資源相對充裕，以員工的絕大多數(shù)收入為基數(shù)繳納住房公積金，而低收入行業(yè)可支配資源較少，僅以員工的工資性收入為基數(shù)繳納住房公積金，因此住房公積金也可能擴大不同行業(yè)、不同性質(zhì)單位的職工收入分配差距。
(三)微觀層面
從職工個人層面，四部分人被排除在住房公積金制度之外： 一是沒有參加住房公積金的個體企業(yè)和集體企業(yè)的職工; 二是極其困難企業(yè)的職工( 包括許多下崗職工) ; 三是無工作單位的城市居民( 包括個體經(jīng)營者) ; 四是在城市工作的農(nóng)民工。后三者就是目前主要的低收入群體。這些群體在購房或自建房時并沒有享受到公積金制度帶來的優(yōu)惠，這間接拉大了與公積金參與者的收入差距。由于住房公積金的繳存與工資掛鉤，因此高收入者在此制度下的獲益遠勝過低收入者，有固定工作者又勝過臨時工作者或無工作者。
住房公積金還削弱了個人所得稅調(diào)節(jié)收入差距的作用。一些效益好的單位常常利用住房公積金免稅的政策，把應(yīng)稅福利轉(zhuǎn)入住房公積金賬戶以便逃稅。公積金制度反而成了他們“合理避稅”的工具。同時，未繳存住房公積金的職工也不可能獲得免稅優(yōu)惠。
四、建議
在新的市場環(huán)境下，面對廣大中低收入者難以企及的高房價和政府住房保障財力的匱乏，住房公積金制度需要在重新定位的基礎(chǔ)上改革、創(chuàng)新、發(fā)展和完善，以期發(fā)揮其保障性，互助性等功能，有利于收入分配的效率與公平性，促進社會和諧發(fā)展。筆者給出以下幾點建議：
(一)進一步擴大住房公積金覆蓋面
加強宣傳，嚴格要求，積極擴大住房公積金制度的覆蓋面，努力實現(xiàn)住房公積金的普遍化。逐步規(guī)定，凡用人單位招聘職工，所屬單位和職工都應(yīng)承擔(dān)繳存住房公積金的義務(wù)。尤其應(yīng)該將城鎮(zhèn)自由職業(yè)者和進城務(wù)工的農(nóng)民以及低收入者等納入公積金制度，為這些實際住房困難的人群提供政策和資金支持，使更多的人能享受到公積金的優(yōu)越性，從而減慢收入差距的拉大。
(二)嚴格控制并逐步實行繳費的統(tǒng)分化
首先，嚴格控制并適當(dāng)降低單位和職工住房公積金的最低繳存比例，明確規(guī)定單位和職工住房公積金繳存比例和繳存基數(shù)的上限標準。其次，雖然各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差異客觀存在，制定一個全國統(tǒng)一的繳費比例并不可行，但可以逐步把全國各地按照經(jīng)濟差異性分為幾個區(qū)域。如高收入地區(qū)、中等收入地區(qū)、低收入地區(qū)。然后，在劃定的地區(qū)，根據(jù)綜合考察該區(qū)域的經(jīng)濟、社會、政治等因素，實行統(tǒng)一的繳費比例。
(三)對不同公積金使用者實行貸款利率差別化
公積金貸款應(yīng)該在“幫助無房戶和中低收入人群解決住房問題”上發(fā)揮作用。而不是成為高收入者購置多套住宅，變相推高房價的工具。因此，對不同的公積金使用者采用不同的利率。
(四)加強管理，嚴格監(jiān)督
公積金管理機構(gòu)須加強對公積金的管理，嚴格執(zhí)行規(guī)定，控制公積金使用和管理過程中出現(xiàn)的違法違紀行為，維護參與者的合法權(quán)益。稅務(wù)局要完善個人所得稅相關(guān)政策，拒絕利用住房公積金逃稅。地方政府及有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)在結(jié)合本地實際，統(tǒng)籌各方面利益，完善相關(guān)政策，使住房公積金切實成為一項惠民資金。
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