農(nóng)村征地制度亟須改革
中國農(nóng)村土地之所以缺乏市場估價機制，根源在于對憲法規(guī)定的基本誤解及其造成的過多國家管制和干預(yù)。眾所周知，1982年憲法第10條規(guī)定了土地所有權(quán)的城鄉(xiāng)二元體制，由此產(chǎn)生一個普遍誤解：在農(nóng)村土地的城市化過程中，必須由國家征收農(nóng)地才能使之成為城市土地——既然農(nóng)村土地屬于“集體所有”，城市土地則屬于“國家所有”，國家要獲得村集體所有的土地豈不是得通過征收嗎?美國聯(lián)邦或地方政府要獲得私有土地，不也得通過征收嗎?這種論點看起來順理成章，其實混淆了“國家”和“政府”兩個性質(zhì)不同的概念。美國要把土地從私人所有變?yōu)檎�，政府作為公法人實際擁有土地，當然要經(jīng)過征收，但是沒有人認為中國憲法意義上的城市土地“國有”是指某一級政府所有。事實上，憲法第9條明確規(guī)定，自然資源“屬于國家所有，即全民所有”。由此可見，我們的“國有”其實是指人民而非政府所有，政府只是代表人民履行土地的管理職能。既然如此，土地性質(zhì)從集體所有變?yōu)槿袼�，未必需要政府出面征收。當然，如果是政府自己要蓋大樓，土地使用權(quán)在從私人轉(zhuǎn)移到政府之前必須經(jīng)過征收，但是如果土地使用權(quán)只是從村集體或農(nóng)民轉(zhuǎn)移到開發(fā)商或城市居民，則完全可以通過利益相關(guān)人的自愿交易完成，除非土地所有權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)移確實涉及憲法規(guī)定的“公共利益”，并只有通過強制征收才可能順利轉(zhuǎn)移。
“農(nóng)地城市化需要征收”的怪論不僅從理論上誤解了土地所有權(quán)的性質(zhì)，而且對中國發(fā)展模式產(chǎn)生了深遠后果。它使所有城市化過程都搭上了“公共利益”的便車，讓地方政府成為拉動中國經(jīng)濟增長的引擎;憲法規(guī)定集體所有制的意圖原本是要保護農(nóng)民土地權(quán)利，現(xiàn)在卻成為政府全面干預(yù)農(nóng)村發(fā)展的借口。一方面受土地財政誘惑，另一方面迫于地方GDP指標的'政績壓力，地方政府當然是很“歡迎”這種憲法誤讀的。只要農(nóng)村城市化意味著征地，地方“二財政”就得到保障，地方GDP也能連年實現(xiàn)兩位數(shù)增長，官員政績也就錦上添花。但是這種政府人為拉動的增長模式不僅嚴重偏離了市場經(jīng)濟軌道，造成大量浪費社會資源、加劇生態(tài)環(huán)境污染等嚴重后果，而且還因為補償標準不公而產(chǎn)生大量侵害農(nóng)民土地權(quán)利、剝奪農(nóng)民基本生計的社會悲劇。
要從制度上防止農(nóng)村征地悲劇重演，必須首先消除農(nóng)地用途變更等于政府征地的錯誤理解，讓中國農(nóng)村的城市化按照平等談判、自愿交易的市場經(jīng)濟規(guī)律自然而然地正常展開。對于因公共利益需要而不得不通過政府強制征收的項目，則必須在保證農(nóng)民有效參與的基礎(chǔ)上落實公正補償原則。唯其如此，才能保證拆遷自焚(唐福珍事件)或征地自焚(峨眉山事件)等社會悲劇不再重演。
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