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行政法視野中的高校管理論文
自1998年北京大學原博士生劉某狀告母校拒授博士學位和拒發(fā)博士畢業(yè)證書教育行政訴訟案之后，關于高校被學生推上被告席的新聞屢屢見諸報端，其中大多數的行政訴訟集中在學校兩證的頒發(fā)引起的學位糾紛上，也存在一些高校管理行為所引起的爭端。這一方面反映了高校學生行政法法律意識的增強，司法審查開始介入到高校的管理過程中，結束了長期以來高校無訟的局面;另一方面反映出高校在管理規(guī)章上的制度性缺失，特別是學位管理方面存在有漏洞。
一、當前高校管理涉及的法律問題
各式教育訴訟層出不窮，但主要與高校發(fā)放畢業(yè)證、學位證行為，招生行為，紀律處分行為這三個高校管理中最主要的部分有關。其中涉及的法律問題是多樣的，但就其共性分析包括以下幾種：
1.相關法律、法規(guī)的混亂及缺位。雖然《教育法》、《高等教育法》、《學位條例》和《普通高等學校學生管理規(guī)定》等法律、法規(guī)都授予了高等學校學生管理的權利，但相互之間的關系不夠明確，且低位法缺乏可操作性。如《教育法》規(guī)定學校及其他教育機構應執(zhí)行國家教學標準，保證教學質量;《學位條例》規(guī)定，國務院已批準授予學位的單位，在確認不能保證所授學位的學術水平時，可以停止或撤銷其授予學位的資格。但在這些法律、法規(guī)中卻沒有規(guī)定保證教學質量的方法和不授予學位的情形，也沒有授權高等學校不授予學位的權利。高等學校為了保證教學質量和所授予的學位而制定的校內規(guī)章制度，又多次在司法審查中被認定為沒有法律依據。由此出現了對有學位授予權的高等學校而言，其對所有層次的畢業(yè)生，不授予學位都是沒有法律依據的現象。因為法律、法規(guī)沒有不授予學位的具體規(guī)定。由于法律、法規(guī)的缺陷，學生畢業(yè)時獲得學位的權利與高等學校履行管理義務不授予不符合學校規(guī)定條件的學生學位的權利之間出現法律沖突，產生糾紛也就是必然的了。
2.規(guī)章制度的陳舊和不規(guī)范。在高等學校自行制定的各項規(guī)章制度中，我們不僅看到有立法技巧上的不足，而且其本身在制定過程中也存在著許多不規(guī)范。主要表現有：(1)規(guī)章、制度設定的內容不規(guī)范。如對受教育者的知情權、申辯權、申訴權規(guī)定不明確;有些規(guī)定過于模糊，沒有具體規(guī)定，不便于操作;而有些規(guī)定又因太過于具體，不能包括現實生活中新出現的具體現象，使自己在進行管理時缺乏依據。(2)規(guī)章、制度設定的形式不規(guī)范。如有部分規(guī)章、制度是以《……規(guī)定》、《……制度》的形式出現的，有一部分卻并不是以規(guī)范性文件的形式出現的，而是以《……通知》、《……意見》等形式出現的，即不規(guī)范也不嚴肅，卻仍在發(fā)揮著規(guī)范性文件的效用。(3)缺乏程序性的規(guī)范。高等學校在對學生進行管理時，對某一項管理活動需要的程序缺乏規(guī)定。如對學生的處分如何申辯、申訴;在什么時間內進行;向哪一級組織申辯、申訴等缺乏程序，性規(guī)定。從法院判決學校敗訴所采用的法律依據上看，這一部分的內容往往是高校容易忽視或不容易做好的地方。
3.高校與學生之間模糊的法律關系。首先，學校對學生的管理是一種內部的管理行為，還是一種外部的管理行為的法律關系模糊。從理論上看，學校與學生之間到底是一種什么樣的法律關系，還沒有一個明確的共識。從司法實踐來看也不明確。如：在劉燕文訴北京大學案中法院認定高等學校對學生的管理行為是外部行政行為;而在六名學生訴湖南外語外貿學院案中，法院認定學校對學生的管理行為適用的又是屬于內部行政管理行為的法律、法規(guī)。由于不能準確判斷學校對學生的管理行為到底適用內部行政管理行為還是外部管理行政行為，又導致了學校與學生之間的管理與被管理者的法律關系模糊。這從另一方面來看，也表現了司法界內部亦對高校管理行為可訴范圍存在爭議。
其次，權利和義務之間的關系模糊。高等學校根據《教育法》、《學位條例》等法律、法規(guī)要承擔保證教學質量和學位授予水平的義務，實現這一義務的對象是高校的學生，即是通過學生的學習成績和學業(yè)水平來體現的，但是，對學校通過什么途徑來履行這一義務，法律、法規(guī)規(guī)定模糊。其表現形式是學校規(guī)定的學位授予條件沒有法律、法規(guī)確認。由此，高等學校是否需要制訂自己的學位授予條件，有沒有權利規(guī)定，高等學校規(guī)定什么樣的條件是合法的等問題仍然模糊不清。從學生方面講，學生的合法權利應當予以保護，但他們需要履行哪些義務并不清晰。由此引出學校合法的規(guī)定他們是不是應該遵守，遵守學校的合法規(guī)定是不是他們的義務等與此相關的權利和義務關系也是模糊的。
二、當前高校管理涉及的管理問題
法律法規(guī)、規(guī)章制度是硬性的管理規(guī)則，高校的管理活動引起諸多的法律糾紛也顯示出，高校在管理活動中存在的一些問題和漏洞：
1.高校管理理念滯后于高等教育體制改革。由于在教育活動中，受教育者是教育的對象，處于受動的地位，因此，在教育法律關系中，受教育者的權利一直得不到充分重視。長期以來，我國的教育事業(yè)都是國家舉辦的，學校作為國家授權舉辦教育的單位，在計劃經濟體制下，內部管理一直沿用行政管理體制，校內的各種主體關系，如學校與老師、學校與學生之間一般是“我命令，你服從”的行政隸屬關系。隨著教育體制改革的深入，這種關系得到了逐漸的調整，但是高校的管理理念仍跟不上這種調整的需要。
2.高校管理行為脫節(jié)于依法治校。在依法治校方面，高校從主觀上來講仍存在一些誤區(qū)，如認為依法治校就是用法規(guī)治理學校，再由學校用法規(guī)治老師和學生，卻忽視了依法治校的主體應是所有教育法律關系的主體，管理者依法得到授權也要受制于法，因此出現了有的高校自行制訂的一些內部規(guī)定與現行法律法規(guī)明顯相違背的現象。這種依法治校的管理理念相對滯后于教育體制改革的矛盾，使得管理者與被管理者之間產生法律糾紛成為必然。
3.高校管理職能設置存在越位和不合理。由案例可見，職能設置上最明顯的已產生沖突的是答辯委員會和學位(術)委員會。答辯委員會是一個學術性的專家組織，其決議不應為其他組織推翻，除非其組織成員不合格，答辯中有弄虛作假或違反程序的情形。學位(術)委員會是一個具有行政權能的機構，它代表學校作出是否授予學生學位的決定。它雖然也是由專家組成，但其在審查非本專業(yè)的論文時則是外行。因此，學位委員會一般不應審查學生論文
4.高校管理中責任機制的缺失容易使民主流于形式。一個學校如何創(chuàng)造一個責任機制的問題，也就是責任要明確的問題，高�，F行的委員會制度、無記名投票制度，使得最終決策責任的相關承擔者不易分辯，極易出現爭功諉過的現象，沒人負責亦成為此類集體主義制度最大的缺陷之一。責任沒有人負，榮譽也不能夠得到特定化，懲罰和獎勵都不能產生很好的穩(wěn)定和激勵效用，對高校的長遠發(fā)展而言存在負面影響。
三、解決高校管理問題的對策
高校的管理，既是法律行為，亦是管理行為。在這一層面上，教育法律體系與高校管理是密不可分，相互影響的。如何針對上述高校管理中諸多問題來提出對策，需要法律界人士與教育學、管理學專家的共同努力。筆者認為可以嘗試在以下方面來綜合構建一個高校的法律管理體系：
1.要建立健全高等學校管理法律體系。首先，要通過修改《學位條例》、《普通高等學校學生管理規(guī)定》等教育行政管理的法律法規(guī)，明確國家對大學生管理的具體要求，特別是要明確哪些相應的規(guī)章制度可授權給高等學校制定等問題，并進一步明確國家立法與學校制定校紀校規(guī)的法律關系，從而使高等學校的規(guī)章制度真正具有法律賦予的權威，性;其次，要清理與現行的法律法規(guī)相抵觸的規(guī)章制度。在長期的教育管理活動中，各高等學校根據自身的情況，制定了一些行之有效的規(guī)章制度。這些規(guī)章制度對于穩(wěn)定學校的各項工作起到了十分重要的作用，但是，這些規(guī)章制度存在著不足或逐漸的不合時宜也是可以確定的。對高等學�，F行的規(guī)章制度中的那些不符合或者違背法律法規(guī)的部分要取消，對那些規(guī)章制度中不完善的部分要根據現實情況予以完善，使之適應法律規(guī)定和公民道德準則的要求;第三，要通過建立健全的法律制度明確高等學校與大學生之間的法律關系。高等學校與大學生之間既有民事法律關系的內容又有行政法律關系的內容。高等學校與大學生之間作為民事法律主體的權利保護，我國《民法通則》及其相關法律法規(guī)已經有了明確而具體的規(guī)定，而他們作為行政法律主體的權利保護，還需要制定相應的法律法規(guī)加以明確，以形成一個完整的高等學校學生管理的法律體系。
2.要加強法制教育，牢固樹立依法治校的觀念。加強法制教育包括兩個方面，一方面是要提高高等學校的管理者的法律意識。要在高等學校的管理者中樹立對學生進行管理要立法有據，并嚴格按照法律、法規(guī)的規(guī)定進行管理的法律意識。既要嚴格要求又要規(guī)范管理。高等學校的性質、任務和特點決定了維護學生正當合法權益也是法律賦予高等學校的義務。因此，在學校對學生進行管理時既要保障學校的正常教學秩序又要維護學生的正當合法權益。另一方面，加強學生法制教育，要使其明確學校與學生之間的權利、義務關系。要通過法制教育使學生明確既沒有無權利的義務也沒有無義務的權利，任何權利和義務都是相適應的。只有認真履行義務的權利才是受法律保護的權利。高等學校的校紀校規(guī)，作為校內管理的規(guī)范性文件是高等學校實施內部行政管理的必要和有效方式，在校紀校規(guī)合法的前提下，是可視為法律規(guī)范的延伸。它具有較強的針對性和可操作性，是高等學校依法管理的必不可少的制度規(guī)范。對高等學校制定的這些符合法律規(guī)范的各項規(guī)章制度，大學生也必須要遵守。
3.以人為本。不斷探索適應大學生的管理新模式。高等學校的學生管理與其他類型的學校的學生管理具有特殊性，需要在管理模式上不斷探索。首先，高等學校學生管理的模式要適應雙方的權利義務關系。大學生是具有完全行為能力的群體，高等學校對大學生的管理不能繼續(xù)適用以往長期實行的大包大攬的管理模式，而應該建立一套充分尊重受教育者權利，使管理者與被管理者權利義務關系相一致的管理模式。其次，高等學校學生管理要注重以人為本。這也是現代法律精神的體現。以人為本的管理模式要求管理者尊重被管理者的基本權利，充分調動被管理者的積極性，建立起大學生自我管理、自我發(fā)展，能使個體與社會發(fā)展協(xié)調統(tǒng)一的管理模式。第三，高等學校學生管理的模式要鼓勵大學生個性發(fā)展。這是由高等學校的特殊性決定的。高等學校的教育目的是培養(yǎng)具有創(chuàng)新能力的技術人才，如果高等學校的學生管理忽視大學生的個性發(fā)展就無法培養(yǎng)出適應社會發(fā)展需要的創(chuàng)新人才，也就無法實現高等教育的目的。
4.建立一套健全的高校糾紛司法救濟制度。教育行政職權的獲取和行使做到有法可依只是實現依法治校最基本的要求，依法治校還要求相對人在受到高校違法行政侵害肘能得到法律切實有效的救助，這就需要建立一套完備的教育行政救濟制度。但目前作為教育行政救濟制度基礎的教育法律方面的行政復議和行政訴訟如前所述，都存在許多不足之處。為了結束高校侵權救濟無門的現狀，首先應建立統(tǒng)一的行政復議前置制度。行政復議有及時、效率較高的特點，作為復議機關教育行政部門又有掌握高等教學規(guī)律，熟悉高校管理的條件，實行復議前置制度，有關糾紛有可能在行政訴訟之前就得到解決，不僅能減少各方當事人的訴累，更能保障行政管理秩序的持續(xù)和穩(wěn)定。其次，盡快從立法上將有關教育行政行為明確規(guī)定在行政訴訟的受案范圍內。也就是說，相對人在面對高校作出的、對其有重大影響的決定時，可先行提起行政復議，對復議決定不服的，還可提行政訴訟。只有這樣，才能使高校管理活動既受行政法基本原則和行政程序的規(guī)范，也受上級行政教育主管部門的監(jiān)督和司法機關的司法審查約束;也只有這樣，才不至于放任高校的行政職權隨意侵犯相對人的基本權利，才能保證行政法治原則在高校管理中的順利實現。
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