公共安全與公共管理
引導(dǎo)語(yǔ)：公共安全與公共管理密切相關(guān)。對(duì)公共安全的含義可以從法學(xué)理論和管理理論兩個(gè)方面進(jìn)行考察。下面是yjbys小編為你帶來(lái)的公共安全與公共管理，希望對(duì)你有所幫助。
公共安全與公共管理密切相關(guān) ,公共安全管理應(yīng)該是公共管理的重要內(nèi)容 ,公共安全也是公共管理的重要環(huán)境因素。強(qiáng)化公共安全管理 ,需要樹(shù)立科學(xué)的發(fā)展觀和科學(xué)的公共安全觀 ,需要公共安全管理系統(tǒng)自身的完善和公共管理體系的完善。
一、公共安全是政府和百姓都特別關(guān)注的十分重要的社會(huì)問(wèn)題。
公共安全是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的必要條件。任何一個(gè)社會(huì)的存在和發(fā)展 ,都需要公共安全。公共安全 ,對(duì)全社會(huì)成員的生存和生活質(zhì)量有重要意義。沒(méi)有良好的公共安全保障體系與措施 ,這個(gè)社會(huì)的存在與發(fā)展 ,人們的生存與生活就不可想像。因而維護(hù)公共安全 ,是關(guān)系國(guó)計(jì)民生、社會(huì)安定和發(fā)展的大事;是國(guó)家實(shí)施法律、治國(guó)安邦的重要職能;是加強(qiáng)公共管理、建設(shè)強(qiáng)大國(guó)家的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。對(duì)于公共安全的含義 ,我們可以從法學(xué)和管理學(xué)兩個(gè)方面來(lái)考察。
從法學(xué)理論分析 ,對(duì)公共安全的含義 ,專(zhuān)家學(xué)者的認(rèn)識(shí)不盡相同。什么是公共安全 ? 現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)刑法》分則第二章對(duì)其含義沒(méi)有做出法條性法定限定 ,也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的司法解釋 ,但在我國(guó)刑法教科書(shū)及有關(guān)論文中對(duì)其限定進(jìn)行了探討。法學(xué)理論界對(duì)公共安全的含義主要有四種不同見(jiàn)解:第一種觀點(diǎn)限定為 ,所謂公共安全 ,是指故意或者過(guò)失實(shí)施或者足以危害不特定多數(shù)人的生命、健康或重大私產(chǎn)的安全 。第二種觀點(diǎn)限定為 ,所謂公共安全 ,是指故意或者過(guò)失危害不特定多人的生命、健康或者重大公私財(cái)產(chǎn)的行為 。第三種觀點(diǎn)限定為 ,所謂公共安全 ,是指故意或者過(guò)失實(shí)施危害不特定多數(shù)人的生命、健康、重大公私財(cái)產(chǎn)以及公共生產(chǎn)、工作和生活的安全 。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為 ,所謂公共安全 ,是指故意或者過(guò)失實(shí)施危害或足以危害不特定多數(shù)人的生命、健康、重大財(cái)產(chǎn)安全 ,重大公共財(cái)產(chǎn)安全和法定其他公共利益的安全 。
從管理理論分析 ,對(duì)公共安全的含義 ,有的專(zhuān)家認(rèn)為 ,公共安全問(wèn)題由自然因素、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)、信息等多重側(cè)面所組成�，F(xiàn)代國(guó)家安全觀已經(jīng)超出傳統(tǒng)的軍事和國(guó)防范疇 ,而囊括了人民身體健康、生態(tài)環(huán)境、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)安全、生物物種安全、科學(xué)技術(shù)保密、礦產(chǎn)資源保護(hù)、國(guó)際貿(mào)易暢通、貨幣金融穩(wěn)定、公眾心理穩(wěn)定等方面。目前 ,按門(mén)類(lèi)劃分 ,影響公共安全的因素主要有: 一是自然因素。包括地質(zhì)災(zāi)害 ,如地震、滑坡、崩岸、塌陷、泥石流等;氣象災(zāi)害 ,如暴雨、洪澇、旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、雪災(zāi)、霜凍、雷擊、霧凇、雨凇、寒潮、沙塵暴潮、海浪、海嘯、海灘等。二是衛(wèi)生因素。包括人體衛(wèi)生安全 ,如各類(lèi)傳染病 ,流行病、職業(yè)病、突發(fā)病、中毒等;動(dòng)物防疫安全 ,如各類(lèi)傳染病、流行病、突發(fā)病、中毒等;水生物防疫安全、如魚(yú)、蝦、蟹、貝等。三是社會(huì)因素。包括刑事安全 ,如打、砸、搶、盜、殺、燒、炸、綁架、毒x等;社會(huì)動(dòng)亂 ,如動(dòng)亂、非法集會(huì)游行、非法宗教活動(dòng)等;社會(huì)災(zāi)難 ,如火災(zāi)等。四是生態(tài)因素。包括海洋生態(tài)安全 ,如赤潮、海岸帶侵蝕、
海水入侵、海水污染、漁業(yè)生態(tài)失衡、海岸工程毀壞等;自然生態(tài)安全 ,如動(dòng)植物群及物種保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、農(nóng)作物與樹(shù)林病蟲(chóng)災(zāi)、森林火災(zāi)、水土流失等。五是環(huán)境因素。包括廢氣、廢水、廢渣、噪聲、毒氣、腐蝕性物質(zhì)、光化學(xué)霧、放射性危害等。六是經(jīng)濟(jì)因素。包括生產(chǎn)安全 ,如爆炸、各類(lèi)事故等;金融安全 ,如信貸、外匯、股市等;交通運(yùn)輸安全 ,如鐵路 ,公路、航空、海運(yùn)、管道、索道、重要橋梁等;能源安全 ,如煤、油、電、氣、水、火、熱等。七是信息因素。包括國(guó)家機(jī)密、計(jì)算機(jī)信息、網(wǎng)絡(luò)信息、核心技術(shù)、商業(yè)秘密等。八是技術(shù)因素。包括重要公共技術(shù)設(shè)施保護(hù) ,如電視臺(tái)、電臺(tái)、通訊等重要信息樞紐等;高新技術(shù)的負(fù)面危害 ,如克隆技術(shù)、轉(zhuǎn)基因技術(shù)等。九是文化因素。包括民族矛盾、文化沖突等。十是政治因素。包括政治動(dòng)亂、國(guó)家分裂、政治斗爭(zhēng)等。還有國(guó)防因素 ,包括外敵入侵、主權(quán)危害等 。
上述兩個(gè)方面對(duì)公共安全內(nèi)含的考察分析 ,前者是力求從法學(xué)理論角度對(duì)公共安全的概念含義給予科學(xué)的界定;后者試圖從管理實(shí)踐對(duì)影響公共安全的因素給予科學(xué)的歸類(lèi)。我認(rèn)為 ,無(wú)論是從法學(xué)理論還是從管理理論來(lái)考察分析公共安全的含義 ,從總體方向和基本觀點(diǎn)上都不是互相排斥的 ,而是互為補(bǔ)充的。從多側(cè)面、多層次來(lái)分析理解公共安全的含義 ,有利于我們從多角度、全方位來(lái)完整準(zhǔn)確地理解和把握公共安全的科學(xué)含義。是否可以這樣認(rèn)為 ,現(xiàn)代公共安全的含義 ,是一個(gè)可以從多角度、多側(cè)面進(jìn)行分析研究的復(fù)雜的系統(tǒng)和體系。
二、近幾年來(lái) ,國(guó)內(nèi)外各界對(duì)公共安全越來(lái)越關(guān)注 ,這主要是因?yàn)樵谌藗兊纳鐣?huì)生活實(shí)踐中 ,感到公共安全問(wèn)題越來(lái)越重要。
《 望新周刊》2004 年第 8 期指出 ,剛剛從“非典”中緩過(guò)神兒來(lái)的人們 ,現(xiàn)在正不安地關(guān)注“禽流感”的蔓延 ,耳邊還不時(shí)傳來(lái)各種各樣的天災(zāi)人禍;開(kāi)縣特大井噴事故導(dǎo)致數(shù)百人死亡;元宵節(jié)密云縣在看花燈時(shí)有37 人被踩死;吉林市中百商廈和浙江海寧在同一天發(fā)生火災(zāi) ,死亡分別為53 人和40 人。我們似乎在進(jìn)入一個(gè)越發(fā)不安全的社會(huì)。中國(guó)人民大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授洪大用對(duì)《 望新聞周刊》說(shuō) ,這些現(xiàn)象似乎是孤立的 ,但它們共同預(yù)示了高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨 ,尤其是我國(guó)的公共安全面臨十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。民革中央副主席、監(jiān)察部副部長(zhǎng)陳昌智指出 ,2003 年特大事故上升的勢(shì)頭未能得到遏止 ,全國(guó)發(fā)生一次死亡10 人至29 人特大事故115 起 ,死亡1 732 人;一次死亡 30 人以上特別重大事故 14 起 ,死亡830 人。公共安全領(lǐng)域重特大事故出現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)。僅2004 年1 月1 日到2 月15 日 ,全國(guó)就發(fā)生27起一次死亡10 人以上的特大安全事故 ,其中26 起發(fā)生在公共安全領(lǐng)域。
上述危害公共安全的事故和事件的發(fā)生 ,有其國(guó)際社會(huì)的共性原因 ,也有我國(guó)轉(zhuǎn)型期的特殊原因。從根本上說(shuō) ,社會(huì)是以共同的物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人們的總體 ,是人們交互作用的產(chǎn)物。在現(xiàn)代 ,社會(huì)的這種基本特征越來(lái)越鮮明 ,在各個(gè)領(lǐng)域的反映越來(lái)越突出。一方面 ,從“人”來(lái)看 ,人口數(shù)量猛增 ,密度加大。社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步 ,城鄉(xiāng)人員流動(dòng)、交往的廣度與頻率大大增加 ,社會(huì)關(guān)系已成為無(wú)數(shù)的、更趨錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。另一方面 ,從“物”來(lái)看 ,社會(huì)的共同物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)內(nèi)容大大擴(kuò)展 ,其設(shè)施設(shè)備及運(yùn)輸工具不僅大量增多 ,而且不斷更新?lián)Q代 ,科學(xué)技術(shù)迅速普及、顯著提高 ,創(chuàng)造出大量的財(cái)富。在生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)社會(huì)化、現(xiàn)代化步伐突飛猛進(jìn)、形勢(shì)日新月異的情況下 ,各種人為的、意外的、物質(zhì)的、自然的因素極易誘發(fā)與導(dǎo)致危害公共安全案件的發(fā)生 ,而且其后果也日趨嚴(yán)重。在現(xiàn)今條件下發(fā)生的火災(zāi)、水患、車(chē)禍、空難、沉船、爆炸、中毒等危害公共安全案件大大超過(guò)以往的危害程度 ,極易給人們帶來(lái)深重的災(zāi)難和難以彌補(bǔ)的巨大損失。我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期。我國(guó)當(dāng)前正在進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革 ,是涉及社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的一場(chǎng)革命 ,其核心是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。改革必然把我國(guó)社會(huì)導(dǎo)入良性發(fā)展軌道之中 ,極大地發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力。但是 ,在新舊體制轉(zhuǎn)換過(guò)程中 ,由于舊的觀念、規(guī)范和制度被打破 ,而新的觀念、規(guī)范和制度。
尚未完全建立 ,或者雖然已經(jīng)建立但尚不完善 ,致使人們的社會(huì)行為在一定程度上處于失衡和無(wú)序的狀態(tài) ,體現(xiàn)在社會(huì)領(lǐng)域 ,就是犯罪的增長(zhǎng)和越軌行為的增加。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為一種資源配置手段 ,與犯罪之間并無(wú)必然聯(lián)系 ,但是 ,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段 ,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的固有屬性 ,在一定程度上對(duì)犯罪的增長(zhǎng)起刺激作用。到2020 年我國(guó)人均 GDP將從1 000 美元提高到3 000 美元～4 000 美元。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn) ,在這期間利益將重新分配 ,新舊觀念相互碰撞 ,社會(huì)結(jié)構(gòu)將發(fā)生劇烈變動(dòng) ,社會(huì)不穩(wěn)定因素增加 ,對(duì)人民生命安全將構(gòu)成極大的隱患。近年來(lái) ,我國(guó)犯罪形勢(shì)向動(dòng)態(tài)化、組織化、職業(yè)化和智能化的趨勢(shì)發(fā)展 ,全國(guó)公安機(jī)關(guān)所立刑事案件年均上升幅度為24.7 %,刑事案件的總量每年均達(dá)300 萬(wàn)起以上 ,各類(lèi)刑事案件死亡年均近七萬(wàn)人 ,直接經(jīng)濟(jì)損失 400 億元;經(jīng)濟(jì)型犯罪涉案金額平均每年都在 800 億元以上 ,違法犯罪形式趨向多樣化、復(fù)雜化 ,而且走向國(guó)際化。特別需要指出的是 ,由于高新技術(shù)的發(fā)展 ,生物技術(shù)特別是基因技術(shù)的廣泛使用 ,核工業(yè)的發(fā)展 ,給犯罪分子、跨國(guó)犯罪分子和極端分子提供了最現(xiàn)代的作案手段 ,公共安全的威脅不再局限于任何一個(gè)國(guó)家的國(guó)境內(nèi)�！熬拧ひ灰弧笔录谋l(fā) ,引起了全世界對(duì)恐怖事件的警覺(jué)。有關(guān)專(zhuān)家指出 ,防范外來(lái)有毒、有害物質(zhì)和生物入侵、恐怖事件的發(fā)生 ,應(yīng)成為我國(guó)公共安全戰(zhàn)略的組成部分。影響和危害公共安全的因素和事件紛繁復(fù)雜 ,危害程度各有差異 ,但這些事件是有一些共同的特征。有的研究者對(duì)此做了考察和分析 。綜合專(zhuān)家的研究成果 ,可作如下概括：
1.發(fā)生的突然性。這些事件會(huì)突然發(fā)生。在何時(shí)何地或何種情況下發(fā)生、具有極大的不確定性。這對(duì)我們防止公共安全事件的發(fā)生和選擇采取應(yīng)對(duì)措施的時(shí)機(jī)和地點(diǎn) ,增加了難度。因此 ,制定公共安全應(yīng)急措施 ,建立健全公共安全應(yīng)急體制具有特殊意義。
2.危害的災(zāi)難性。這些事件會(huì)帶來(lái)突然性的損害。對(duì)社會(huì)大眾的財(cái)產(chǎn)和生命有時(shí)會(huì)帶來(lái)災(zāi)難和毀滅 ,而且這種損害是剛性的、不可逆轉(zhuǎn)的。一旦發(fā)生 ,必須動(dòng)員必要的力量和資源進(jìn)行緊急救援 ,力爭(zhēng)把損失減少到最低程度。
3.范圍的廣泛性。不少突發(fā)事件涉及范圍廣。2002 年底至2003 年的“非典”疫情擴(kuò)散到全國(guó) 20 多個(gè)省市區(qū) ,并波及歐美。為此 ,有必要建立區(qū)域性或全國(guó)性的應(yīng)急機(jī)制 ,并與其他國(guó)家或有關(guān)國(guó)際組織建立聯(lián)系 ,共同抗擊突發(fā)事件。
4.影響的關(guān)聯(lián)性。這些事件發(fā)生后會(huì)影響和波及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的多個(gè)部門(mén)、方方面面 ,公共安全事件一旦發(fā)生 ,往往會(huì)造成連鎖反映。如大洪水不僅影響農(nóng)業(yè) ,而且影響教育、交通運(yùn)輸、工業(yè)生產(chǎn)、商業(yè)流通等。洪水退后還可能造成大面積的流行病疫情爆發(fā) ,房屋和基礎(chǔ)設(shè)施損毀影響建筑業(yè)等。為此 ,必 須采取一系列應(yīng)對(duì)措施 ,統(tǒng)籌全局。
5.原因的復(fù)雜性。它不以人的意志為轉(zhuǎn)移 ,它由多種原因、多種因素、多種條件構(gòu)成 ,而且這些原因、因素和條件往往相互聯(lián)系、相互影響、甚至相互轉(zhuǎn)化。因此 ,既要進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)管理、又要加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)和溝通 ,采取科學(xué)、系統(tǒng)、綜合的措施應(yīng)對(duì)。
6.演變的隱蔽性。如1998 年的特大洪水 ,在很大的程度上是由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)森林的過(guò)度采伐和對(duì)植被的破壞 ,導(dǎo)致區(qū)域自然生態(tài)失衡。這有一個(gè)量變過(guò)程 ,具有隱蔽性。所以 ,應(yīng)當(dāng)極其重視這一階段 ,加強(qiáng)科學(xué)研究 ,進(jìn)行提前預(yù)防 ,防止量的擴(kuò)張和質(zhì)的突破。因此我們要倡導(dǎo)預(yù)防為主的方針。
三、強(qiáng)化公共安全管理 ,維護(hù)社會(huì)公共安全是個(gè)系統(tǒng)工程 ,需要從公共安全體系和公共管理系統(tǒng)多方面尋求對(duì)策。其中首要問(wèn)題就是科學(xué)發(fā)展觀和正確安全觀的確立。
目前 ,人們對(duì)科學(xué)發(fā)展觀問(wèn)題的認(rèn)識(shí)正逐步深化。這里想到的是 ,應(yīng)把公共安全問(wèn)題與科學(xué)發(fā)展觀聯(lián)系起來(lái)思考。確立和堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀 ,應(yīng)該是以人為本 ,堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展 ,堅(jiān)持和實(shí)踐“五個(gè)統(tǒng)籌”。中國(guó)工程院士、公共安全科技問(wèn)題研究負(fù)責(zé)人范維唐認(rèn)為 ,目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型期 ,公共安全面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)越來(lái)越凸現(xiàn)出來(lái) ,引起了決策層和全社會(huì)的廣泛關(guān)注。經(jīng)過(guò)半年多的研究 ,專(zhuān)家組100 多位成員達(dá)成了非常寶貴的共識(shí):在謀求經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的全部過(guò)程中 ,人的生命始終是最寶貴的 ,應(yīng)當(dāng)像對(duì)待人口問(wèn)題、資源問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題一樣 ,把重視公共安全問(wèn)題作為一個(gè)不可動(dòng)搖的基本國(guó)策來(lái)認(rèn)真對(duì)待。據(jù)《 望新聞周刊》報(bào)道 ,我國(guó)每年由于公共安全問(wèn)題造成的經(jīng)濟(jì)損失 6 500億元人民幣 ,約占 GDP總量的6 %。其中 ,安全生產(chǎn)事故引發(fā)的損失2 500億元;社會(huì)治安事件造成的損失1 500 億元;自然災(zāi)害造成的2 000 億元損失;生物侵害導(dǎo)致的損失為500 億元。近年來(lái) ,安全事故總量居高不下 ,屢屢發(fā)生的重特大事故更具突發(fā)性、災(zāi)難性和社會(huì)危害性。1990年至2002 年 ,我國(guó)安全事故總量年均增長(zhǎng) 6.28 %,最高時(shí)增長(zhǎng)達(dá) 22 %。統(tǒng)計(jì)資料顯示 ,2002 年全國(guó)共發(fā)生107 萬(wàn)余起道路交通事故 ,奪去了 11 萬(wàn)人的生命。2003 年全世界交通事故死亡人數(shù)為 50 萬(wàn) ,其中 ,中國(guó)交通事故死亡人數(shù)為10.4 萬(wàn) ,居世界第一 。在所有的工礦企業(yè)中 ,煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)形勢(shì)最為嚴(yán)峻 ,2002年因瓦斯爆炸、礦井坍塌等惡性事故死亡近7 000 人。全國(guó)平均每天發(fā)生 7.2 起一次死亡3 人～9 人的重大事故 ,每周發(fā)生2.5 起一次死亡10 人以上的特大事故 ,每月發(fā)生1.2起一次死亡 30人以上的特別重大事故。有關(guān)專(zhuān)家指出 ,如果不采取強(qiáng)有力的措施 ,我國(guó)的生產(chǎn)安全形勢(shì)在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)8 (P17)的時(shí)間內(nèi)仍將十分嚴(yán)峻 ,事故發(fā)生率仍將在高位徘徊 。
食品安全也成了一個(gè)大問(wèn)題。據(jù)了解 ,污染與中毒是我國(guó)目前最主要的食品安全隱患 ,人們的生命和健康因此受到嚴(yán)重威脅。2001 年衛(wèi)生部收到706 起食物中毒報(bào)告 ,中毒病例 22 193 人 ,死亡 184 人 ,但專(zhuān)家估計(jì)實(shí)際中毒人數(shù)可能是統(tǒng)計(jì)數(shù)量的 10 倍以上。除有害微生物外 ,農(nóng)藥、獸藥、生物毒素、亞硝酸鹽等15 類(lèi)物質(zhì)成為食品安全隱患;看不見(jiàn)的慢性污染更是防不勝防。據(jù)統(tǒng)計(jì) ,我國(guó)有 8 億人體內(nèi)殘留有早期使用的農(nóng)藥“六六六”和滴滴涕。動(dòng)物產(chǎn)品中所含的生長(zhǎng)消毒引發(fā)的健康問(wèn)題和獸藥殘留引起的抗藥性 ,困擾著全球科學(xué)家。2001 年 ,有關(guān)部門(mén)在“殘留物質(zhì)監(jiān)控計(jì)劃”中 ,對(duì)規(guī)模化養(yǎng)殖加工企業(yè)的動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品監(jiān)測(cè)結(jié)果表明 ,多數(shù)食用動(dòng)物及其產(chǎn)品的農(nóng)藥、獸藥殘留和重金屬含量狀況不容樂(lè)觀 。2004 年涉及10 個(gè)地區(qū)40 家企業(yè) ,因食用劣質(zhì)奶粉造成營(yíng)養(yǎng)不良嬰兒 229 人 ,其中輕中度營(yíng)養(yǎng)不良的189 人 ,共造成12 名嬰兒死亡的安徽阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件 ,震驚全國(guó) 。2004 年 5 月 19 日長(zhǎng)春大學(xué)部分學(xué)生在食堂用早餐中的`炒飯后 ,139 人出現(xiàn)惡心、嘔吐、頭暈、胸悶、指甲發(fā)黑等癥狀 ,經(jīng)化驗(yàn)為亞硝酸鹽引起食物中毒 。自然災(zāi)害損失嚴(yán)重。在短短30 秒中 ,24.2萬(wàn)人死亡、16 萬(wàn)人受重傷 ,這就是 1976 年 7 月唐山大地震的殺傷力 ———來(lái)自大自然的“不測(cè)風(fēng)云”,常常使人們的生命面臨猝不及防的威脅。我國(guó)是受地震災(zāi)害較嚴(yán)重的國(guó)家之一 ,20 世紀(jì)發(fā)生的破壞性地震占全球1/3 ,奪去了60 萬(wàn)人的生命 ,死亡人數(shù)占全球地震死亡人數(shù)的1/2。我國(guó)22 個(gè)省會(huì)城市和 2/3 的百萬(wàn)以上人口的大城市均位于地震高危險(xiǎn)區(qū)。實(shí)際上 ,我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最為嚴(yán)重的國(guó)家之一 ,重大突發(fā)性災(zāi)害頻發(fā) ,70 %以上人口 ,80 %以上工農(nóng)業(yè)和城市 ,受到各種災(zāi)害嚴(yán)重威脅。一次重大的自然 災(zāi)害可造成數(shù)萬(wàn)、甚至數(shù)十萬(wàn)人死亡 ,千百萬(wàn)人受到?jīng)_擊。近10 年來(lái) ,在臺(tái)風(fēng)、暴雨和洪水、滑坡、泥石流等災(zāi)害中喪生的每年都有上萬(wàn)人 。一些地區(qū)盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ,對(duì)資源和環(huán)境“掠奪式開(kāi)發(fā)”,嚴(yán)重忽視了防災(zāi)減災(zāi)的戰(zhàn)略任務(wù) ,人為地加重了自然災(zāi)害 ,使社會(huì)承受災(zāi)害的能力愈加脆弱。人禍也直接威脅著生命安全�；馂�(zāi)是危害最持久、最劇烈的災(zāi)害之一。我國(guó)每年因火災(zāi)而死傷的人數(shù)都在幾千人。據(jù)公安部統(tǒng)計(jì) ,2003年共發(fā)生火災(zāi)254 811起 ,殘廢2 497 人 ,傷3 098 人。近年來(lái) ,火災(zāi)現(xiàn)象呈現(xiàn)出復(fù)雜和多樣化的趨勢(shì) ,現(xiàn)代城市人口、建筑、生產(chǎn)、物資集中的特點(diǎn)使火災(zāi)發(fā)生更為集中;各種新型材料的使用使可燃物種類(lèi)增多 ,燃燒形式和物種更加復(fù)雜 ,火災(zāi)有毒氣體危害問(wèn)題突出;各種新能源和電器產(chǎn)品的使用導(dǎo)致火災(zāi)起因更為復(fù)雜、多樣和隱蔽;高層、復(fù)雜、超高建筑的增多使火災(zāi)撲救和人員疏散條件惡化等等。
目前社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻 ,如果說(shuō)火災(zāi)的發(fā)生還有一定的偶然性 ,而人與人之間的流血的沖突、社會(huì)治安事件遞增是某些社會(huì)領(lǐng)域長(zhǎng)期非良性運(yùn)行的必然結(jié)果。正如有關(guān)專(zhuān)家指出 ,多年來(lái)我們用非常低的勞動(dòng)成本和非常高的資源環(huán)境代價(jià)換來(lái)了 GDP的高速增長(zhǎng) ,而忽略了社會(huì)的均衡發(fā)展。從 SARS引起的社會(huì)性恐慌和一些重大社會(huì)安全問(wèn)題可以看出 ,我國(guó)的
公共安全保障體系尚未建立健全 ,應(yīng)對(duì)公共安全問(wèn)題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。應(yīng)當(dāng)全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀 ,把社會(huì)發(fā)展和公共安全問(wèn)題提上議事日程。長(zhǎng)期以來(lái) ,民政、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、教育、環(huán)保等幾大社會(huì)發(fā)展部門(mén)受到了忽視 ,應(yīng)該增加投資 ,使整個(gè)社會(huì)的發(fā)展建立在可持續(xù)的基礎(chǔ)上。
四、理論和事實(shí)表明 ,建立和健全我國(guó)的公共安全體系已經(jīng)十分迫切、十分必要、十分重要。這既包括公共安全管理體系自身的健全和完善 ,也需要公共管理的健全和完善。
公共安全與公共管理密切相關(guān) ,公共安全管理應(yīng)該是公共管理的重要內(nèi)容 ,公共安全也是公共管理的重要內(nèi)容。目前 ,在我國(guó)的公共管理和行政管理實(shí)踐中 ,已將公共安全管理納入視野。但遺憾的是 ,在公共管理學(xué)的教材中 ,雖然也列舉了具體的管理內(nèi)容 ,如公共部門(mén)人力資源管理、公共法治管理、公共財(cái)政管理、公共科技文化教育管理等等 ,但卻缺少公共安全管理這一不可或缺的重要內(nèi)容 ,這是一個(gè)很大的缺憾。隨著理論和實(shí)踐的推進(jìn) ,應(yīng)該在公共管理學(xué)教科書(shū)上補(bǔ)上這一章。與公共管理密切相關(guān) ,在建立健全和完善公共安全體系和強(qiáng)化公共安全管理方面 ,有這樣一些方面需要?jiǎng)?chuàng)新完善。
一是建立健全公共安全保障體系。要從戰(zhàn)略高度對(duì)公共安全保障體系進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。有的專(zhuān)家做出了具體策劃 ,包括 ①建立預(yù)警機(jī)制。貫徹預(yù)防為主 ,常備不懈的基本指導(dǎo)方針 ,改變重治輕防的實(shí)際 ,切實(shí)加強(qiáng)預(yù)防預(yù)警的人力、物力、財(cái)力、裝備、科研的投入 ,化解各種危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn) ,盡可能把潛在的威脅公共安全的突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài) ,或阻止或減緩?fù)话l(fā)事件的發(fā)生 ,降低激烈程度和減少覆蓋范圍。②建立分級(jí)制度。在總結(jié)自己經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和廣泛借鑒國(guó)外成功做法基礎(chǔ)上 ,依據(jù)對(duì)可能危及公共安全的突發(fā)事件的范圍、影響程度進(jìn)行科學(xué)分級(jí) ,制定分級(jí)預(yù)案 ,進(jìn)行分級(jí)預(yù)防和應(yīng)急處理 ,依法規(guī)范和宣布突發(fā)事件的級(jí)別 ,科學(xué)應(yīng)對(duì)。③建立和完善應(yīng)急制度。包括信息采集和自動(dòng)匯總機(jī)制、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急指揮機(jī)制、聯(lián)席協(xié)調(diào)、信息溝通和反饋、資源動(dòng)員機(jī)制、交通運(yùn)輸保障機(jī)制、社會(huì)治安保障機(jī)制等。包括經(jīng)濟(jì)安全應(yīng)急體制;學(xué)習(xí)、生產(chǎn)和工作場(chǎng)所安全應(yīng)急體制;環(huán)境安全應(yīng)急體制;公共衛(wèi)生安全體制等。④建立和完善非程序化決策機(jī)制。通常 ,影響公共安全的突發(fā)事件具有緊急性和災(zāi)難后果的迅速蔓延性 ,解決和控制的最佳時(shí)機(jī)稍縱即逝。必須給最先接觸的一線人員臨機(jī)決斷權(quán)力。⑤建立公共安全基金制度及民間援助制度。建立涉及不同公共安全類(lèi)型的基金 ,同時(shí)制定相應(yīng)的政策鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人捐資捐贈(zèng)。⑥建立健全符合農(nóng)村和農(nóng)民特點(diǎn)的各種組織和制度。農(nóng)村和農(nóng)民 ,是我國(guó)公共安全保障的重點(diǎn)之一 ,必須特別重視 ,采取有效措施和有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)給予保證 。
二是建立健全公共安全的行政管理體系。公共安全在公共管理中的強(qiáng)化 ,需落實(shí)到以政府為主體的行政管理體系中。要強(qiáng)化政府的公共安全意識(shí)、責(zé)任和體制。政府主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)把公共安全當(dāng)作大事 ,統(tǒng)籌全局 ,各有關(guān)部門(mén)要認(rèn)真負(fù)起責(zé)任。應(yīng)該把公共安全管理當(dāng)作重要工作 ,既有日常安排 ,又有應(yīng)急措施。很多措施的落實(shí)并不需要建立新的機(jī)構(gòu) ,而是需要落實(shí)到政府的相關(guān)部門(mén)。
三是建立健全公共安全的法規(guī)體系。發(fā)達(dá)國(guó)家擁有一整套的法律法規(guī)和制度安排 ,形成了嚴(yán)密的公共安全保障體系 ,目前我國(guó)仍未出臺(tái)“緊急狀態(tài)法”和相應(yīng)的國(guó)家突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系。整個(gè)社會(huì)僅僅熟悉常態(tài)運(yùn)行下的規(guī)則 ,遇有重大突發(fā)性公共事件時(shí) ,社會(huì)和職能部門(mén)不可避免地陷入忙亂甚至恐慌狀態(tài)中。制定公共安全應(yīng)急法。依法規(guī)范政府行為 ,明確社會(huì)各類(lèi)機(jī)構(gòu)、組織和公民的責(zé)任和義務(wù) ,建立健全保障公共安全的應(yīng)急體制和機(jī)制 ,規(guī)范各種制度 ,為公共安全提供法律制度保障。
四是建立健全公共安全科學(xué)與技術(shù)的研究機(jī)構(gòu)。國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們 ,建立健全有關(guān)科研機(jī)構(gòu) ,可以為公共安全提供有力支撐。長(zhǎng)期以來(lái) ,公共安全是一個(gè)備受忽視的冷門(mén)領(lǐng)域 ,但隨著近年來(lái)一系列問(wèn)題的暴露 ,相關(guān)領(lǐng)域的研究才逐漸開(kāi)展起來(lái) ,清華大學(xué)于 2003 年底成立了公共安全研究中心。在這方面 ,需要國(guó)家組織力量進(jìn)行重大科研項(xiàng)目攻關(guān)�？茖W(xué)
技術(shù)的研究在諸多方面為公共安全提供支撐 ,比如風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估 ,災(zāi)害、事故的發(fā)生機(jī)理研究 ,針對(duì)可能導(dǎo)致事故的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制技術(shù) ,生命安全的保障 ,災(zāi)害中人群的心理、行為特征的分析及研究等。
五是建立健全公共安全的人才保障體系。公共安全也是一門(mén)科學(xué) ,而且是一個(gè)重要的科學(xué)體系 ,需要多方面、多層次的人才;不同層次的管理和決策人才;不同學(xué)科的科研人員;不同崗位的基層和一線人員。這就需要公安大學(xué)培養(yǎng)和培訓(xùn)相關(guān)人才。有關(guān)部門(mén)應(yīng)該重視那些有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) ,敬業(yè)精神強(qiáng)的人才 ,發(fā)揮他們的作用。
六是建立健全公共安全的物質(zhì)和財(cái)政保障體系。預(yù)防為主和應(yīng)對(duì)不同類(lèi)型的突發(fā)性公共安全事件 ,需要不同的物資儲(chǔ)備。需要把公共安全保障所需經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算。全國(guó)財(cái)政預(yù)算中用于應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備金約有50 億元 ,一遇重大突發(fā)性事故常常顯得捉襟見(jiàn)肘 ,需要增加各省市、自治區(qū)對(duì)突發(fā)事件的準(zhǔn)備金 ,列入財(cái)政預(yù)算 ,同時(shí)鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資捐贈(zèng)為公共安全提供強(qiáng)勁的物質(zhì)保障。
七是建立健全社區(qū)治安和公共安全體系。面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社區(qū)興起。社區(qū)治安日益成為社會(huì)公共安全體系工作的微觀基礎(chǔ)和主要方面。西方發(fā)達(dá)國(guó)家把社區(qū)治安作為社會(huì)公共安全體系的基礎(chǔ) ,并且與社區(qū)的公共安全體系工作中突出了社區(qū)居民和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織參與和合作。我們可以借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn) ,結(jié)合我國(guó)的實(shí)際 ,創(chuàng)造出一條公共服務(wù)體系與公共安全體系統(tǒng)一的社區(qū)治安體系和公共安全工作方式 ,調(diào)動(dòng)一切積極因素參與社區(qū)公共安全服務(wù) ,維護(hù)社區(qū)治安 ,維護(hù)公共安全。
八是建立健全安全的教育、宣傳、培訓(xùn)體系。教育部門(mén)應(yīng)在大中小學(xué)開(kāi)設(shè)公共安全知識(shí)課程;社會(huì)媒體充分利用現(xiàn)代信息手段 ,如電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等手段對(duì)不同類(lèi)型的公共安全預(yù)警預(yù)防制度和應(yīng)急措施進(jìn)行廣泛宣傳和普及。各類(lèi)公共安全指揮系統(tǒng)定期進(jìn)行不同范圍、不同級(jí)別突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)演。在高度重視專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)的同時(shí) ,建設(shè)公共安全志愿者隊(duì)伍 ,充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)工人、在校大學(xué)生、民兵預(yù)備役人員等的重要作用 ,進(jìn)行注冊(cè)管理和定期培訓(xùn) ,與專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍相互補(bǔ)充 ,提高全民的公共安全意識(shí)、知識(shí)水平和公共安全保障能力。
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